2017年12月15日 星期五
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“生态账”离任审计将改变地方领导政绩观

2017-12-6 8:59:39 作者:陈 磊

据《法制日报》报道,截至2017年10月,全国审计机关共实施领导干部自然资源资产离任审计试点项目827个,涉及被审计领导干部1210人。

这是审计署负责人近日就中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》向媒体透露的数据。

随着《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》的印发,自2018年起,领导干部自然资源资产离任审计由试点进入全面推开阶段。

专家认为,这实际上意味着中央明确了地方党政负责人对生态领域的保护责任,督促地方党政负责人将生态保护问题提上地方决策议事日程中,体现在具体的行政管理和行政执法当中。

“生态账”被明确纳入政绩考核

近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》,要求自2018年起由审计试点进入到全面推开阶段。

“自然资源资产”也被称为“生态账”,那么,对领导干部的“生态账”,审计内容和重点是什么呢?

“规定”明确,主要审计领导干部贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况,遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况。

此外,审计范围还包括,自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况,完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况,履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况等。

“规定”还要求,被审计领导干部及其所在地区、部门(单位),对审计发现的问题应当及时整改。

对此,中国政法大学法治政府研究院院长王敬波告诉记者,“规定”的印发实际上是从规范性文件的角度对地方党政负责人的生态领域保护责任予以明确,纳入对地方党政负责人的政绩考核当中。

王敬波认为,通过政绩考核和问责监督倒逼机制,将督促地方党政负责人将生态保护问题提上地方决策议事日程中,体现在具体的行政管理和行政执法当中。

北京林业大学人文学院生态法研究中心副主任杨朝霞表示,领导干部自然资源资产离任审计是生态文明建设的重要举措,是政治建设生态化或生态政治建设的应有之义。

杨朝霞认为,环境属于典型的公共产品,难以通过产权和市场的方式进行有效保护,不得不主要依靠政府提供公共服务来予以保护,正所谓“环保靠政府”。

3年试点已审计领导干部1210人

党的十八大以来,中央高度重视生态文明建设,将其纳入“五位一体”总体布局,把绿色发展作为五大新发展理念之一。

生态文明建设离不开生态文明体制改革,而生态文明体制改革的重大举措能不能落到实处,关键在领导干部,落实领导干部任期生态文明建设责任制并对领导干部实行自然资源资产离任审计。

2013年11月,党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对领导干部自然资源资产离任审计作出明确部署,“探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制”。

一年以后,湖南省娄底市审计局探索在冷水江市委书记、市长任期经济责任审计中,对自然资源资产环境情况进行了审计。

冷水江市境内的锡矿山是湘江流域重金属污染治理七大重点区域之一。审计发现,经过百年开采,矿区漫山遍野都是废矿石,千疮百孔,植被退化,森林遭破坏,土地遭废弃,水资源遭污染……

当地政府采纳审计建议,采取了企业关停、河道清理、矿山复绿等一系列举措。

2015年5月,按照中央、国务院统一部署,审计署在娄底市开展了为期3个月的领导干部自然资源资产离任审计试点。

一个多月后,中央全面深化改革领导小组审议通过《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》,娄底市试点工作经验得到中央肯定。

同时审议通过的文件,还包括《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》。2015年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》。

同年10月30日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》,正式在娄底市实施领导干部自然资源资产离任审计试点。

据审计署负责人介绍,审计署2016年组织在河北省、内蒙古自治区呼伦贝尔市等40个地区开展了审计试点;2017年上半年又组织对山西等9省(市)党委和政府主要领导干部进行了审计试点。

审计署负责人给出的数据是,截至2017年10月,全国审计机关共实施审计试点项目827个,涉及被审计领导干部1210人。

杨朝霞分析说,环境保护与经济发展在很多方面存在内在的、结构性的冲突和矛盾,地方政府由于地方利益以及官员私人利益等方面的影响,往往容易出现决策失误(如规划不当),或者不履行环保监管职责等。

“开展常态化、制度化的领导干部自然资源资产离任审计,更能有效弥补上述不足,迫使官员不得不认真制定发展决策,履行环境保护监管职责。”杨朝霞说。

将“生态账”审计纳入审计法

在杨朝霞看来,地方政府或非环保部门往往为了“金山银山”而不惜牺牲“绿水青山”,这样的事例并不少,祁连山自然保护区案就是典型案例。

祁连山是我国西部重要生态安全屏障,是我国生物多样性保护优先区域,国家早在1988年就批准设立了甘肃祁连山国家级自然保护区。然而,长期以来,祁连山局部生态破坏问题十分突出。

2017年2月12日至3月3日,由党中央、国务院有关部门组成中央督查组就此开展专项督查。通过调查核实,甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏问题突出。

基于此,责成甘肃省委和省政府向党中央作出深刻检查,时任省委和省政府主要负责同志认真反思、汲取教训。中央还问责了包括甘肃省政府党组成员、副省长杨子兴等3名省部级在内的多名领导干部。

杨朝霞认为,正是在这样的背景下,国家开展了声势浩大的中央环保督察行动,按照党政同责、一岗双责的原则,加强了政府环境问责,查处了一大批违法的政府官员。但这种方式毕竟社会成本太高,而且,这种非常态化的方式,容易让官员产生侥幸心理,事实上也有大量的“漏网之鱼”。

杨朝霞表示,因此,《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》的出台,标志着我党执政理念、治党方式和国家环境治理模式的重大转变,是确保生态文明建设伟大方略真正落地的重要保障。

杨朝霞提醒说,实践中,在实行集体决策机制、干部任免和离任较为频繁的当下,如何审计、如何进行科学的审计、如何进行环境问责,必将面临诸多的问题和严峻的挑战,需要认真总结经验和科学进行制度设计。

王敬波认为,常态化的领导干部自然资源资产离任审计全面推开之后,地方党政负责人在行政执法当中会调整自己的政绩观,更加强化生态保护,以促进环境和经济的可持续发展,留住青山绿水。

王敬波表示,随着实践中的发展和完善,未来可以考虑在已有的审计法、环境保护法、会计法等法律中增加相应条款,明确增加领导干部自然资源资产离任审计项目。△

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