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浅议遏制收购无证矿产品行为的必要性

2017-6-9 15:36:47 来源:中国矿业报社 作者:罗荣青

矿产资源是社会经济发展的基础,合理开发利用矿产资源是提升综合国力和人民生活水平的重要保障。而矿产资源是一种不可再生的自然资源,矿产资源的开发和保护既要与我国现阶段社会经济发展水平相适应,又要统筹兼顾为将来的社会经济发展提供后续资源保障。这就要求矿产资源管理部门要依法行政、依法治矿,确保矿业经济走可持续发展的道路。我国对矿产资源的规划、勘探、开发、保护等各方面均有严格的规定,但违法违规开采矿产资源的现象仍时有发生,其中未取得采矿许可证,擅自开采矿产资源(以下称无证开采)是较为典型的一类矿产资源违法行为。

从《宪法》第九条“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有”和《矿产资源法》第三条第一款“矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权,不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变”的规定可知,矿产资源是国家所有,无证开采无疑是侵犯了国家利益。为保护国家利益,确保矿产资源的国家所有权不受侵犯,合理开发利用矿产资源,《矿产资源法》第三条第二款规定“国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源”,第三条第三款规定“勘查、开采矿产资源,必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记”,这是对开采矿产资源必须先取得采矿权,办理采矿许可证的硬性规定。对无证开采的违法行为,根据《矿产资源法》第三十九条“违反本法规定,未取得采矿许可证擅自采矿的,擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的,擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的,责令停止开采、赔偿损失,没收采出的矿产品和违法所得,可以并处罚款;拒不停止开采,造成矿产资源破坏的,依照《刑法》第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任”的规定,国家可对无证开采的单位或个人实施行政处罚甚至追究刑事责任。然而,即便无证开采有明确的法律责任,需要承担严重的违法风险,在巨大的利益诱惑下,还是有人铤而走险。

在矿产资源管理过程中,无证开采一直是矿产资源管理的一大难点。究其原因,无证开采大体可以分为以下4种情形。一是采矿权意向人正在申办采矿许可证,尚未取得采矿许可证就已经开始实施采矿行为;二是采矿许可证有效期到期后,采矿权人未及时办理采矿权延续登记手续,继续开采矿产资源;三是取得采矿许可证的采矿权人不清楚自己的矿区范围,在批准的矿区范围外异地采矿;四是明知自己未办理采矿许可证,只因有利可图,无证开采矿产资源。其中,第四种情形是最为典型的无证开采类型。对于此类无证开采行为,对无证开采行为实施主体采取措施严肃处理有法可依,也能收到一定的效果,但是却很难从根源上彻底制止。在市场经济体制下,无证开采行为发生的内在驱动力主要是利益驱使,正因为无证开采的矿产品有销售市场,低成本高利润,是导致无证开采行为实施主体敢于藐视践踏法律的内在原因。因此,在依法对无证开采行为实施主体采取措施,遏制违法行为的同时,非常有必要对收购无证矿产品的主体采取一定的制止惩戒措施,从开采和收购两头夹击,彻底堵住无证开采矿产品的市场供销两头,严厉打击无证开采行为。

我国现行的矿产资源管理法律法规对收购无证矿产品的管理还存在一定的漏洞。主要体现在对收购无证矿产品的主体实施制裁的范围极小,只限于少数矿种。《矿产资源法》第三十四条规定“国务院规定由指定的单位统一收购的矿产品,任何其他单位或者个人不得收购;开采者不得向非指定单位销售。”第四十三条规定“违反本法规定收购和销售国家统一收购的矿产品的,没收矿产品和违法所得,可以并处罚款;情节严重的,依照《刑法》第一百一十七条、第一百一十八条的规定,追究刑事责任。”根据《国务院关于将钨、锡、锑、离子型稀土矿产列为国家实行保护性开采特定矿种的通知》(国发〔1991〕5号)“国务院决定将钨、锡、锑、离子型稀土矿产列为国家实行保护性开采的特定矿种,从开采、选冶、加工到市场销售、出口等各个环节,实行有计划的统一管理”的规定,“统一收购的矿产品”即钨、锡、锑、离子型稀土等4种矿产资源。《江西省保护性开采的特定矿种管理条例》对收购无证矿产品也有相关规定,该条例第十八条规定“指定的收购单位不得收购无采矿许可证和无计划开采凭证的单位、个人采出的保护性矿种的矿产品”,第二十三条规定“违反本条例规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府国土资源主管部门责令改正,没收矿产品和违法所得,可以并处违法所得20%以上50%以下罚款……(二)指定的收购单位收购无采矿许可证和无计划开采凭证的单位、个人开采的保护性矿种矿产品的……”根据该条例第二条的规定,这里的“保护性矿种”指的是“按照国家计划批准开采的钨、锡、锑、离子型稀土、黄金”等5种矿产资源。此外,《江西省矿产资源管理条例》第六十九条规定“禁止无证开采的矿产品进入流通领域”,《江西省采石取土管理办法》第十三条规定“无采矿许可证的采石取土企业开采的石料、粘土不得销售,任何单位或者个人不得收购其开采的石料、粘土”,但对收购无证矿产品的主体均无相应的处罚措施。无证开采的矿产品显然远远不止“钨、锡、锑、离子型稀土、黄金”等矿种,收购这些矿种之外的其他无证矿产品虽然有明确的规定,但是缺乏相应的制裁措施。也就是说,收购无证矿产品是一种违法行为,却无需承担相应的法律责任。所幸的是,《最高人民法院最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕25号)对收购无证开采的矿产品作了较为明确的规定,该解释第七条规定“明知是犯罪所得的矿产品及其产生的收益,而予以窝藏、转移、收购、代为销售或者以其他方法掩饰、隐瞒的,依照《刑法》第三百一十二条的规定,以掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪定罪处罚。”要按照该解释第七条对收购无证矿产品的主体追究法律责任,前提是无证开采行为必须符合该解释第三条的规定,即实施无证开采行为的主体达到了“非法采矿罪、破坏性采矿罪”的认定标准,否则,就不能依照该解释第七条对收购无证矿产品的主体追究法律责任。综上所述,对收购无证开采的“钨、锡、锑、离子型稀土、黄金”之外的其他矿产品,且实施无证开采行为的主体又未达到“非法采矿罪、破坏性采矿罪”认定标准的,不能对收购无证矿产品的主体追究法律责任。制度上的空白区,让违法违规收购无证矿产品有了可乘之机,无证矿产品的市场需求,在一定程度上纵容了无证开采行为的发生。

为更加有效地制止无证开采行为,要釜底抽薪,截断无证矿产品市场需求的源头,将现在打击无证开采的“一头追”变成“两头堵”。党的十八大四中全会全面确立了依法治国的方略,在依法治国、依法行政的大形势下,国土资源部也提出了建设法治国土的号召。但依法治国、依法行政的前提是要有法可依。现行的法律法规对收购无证矿产品的相关规定显然难以满足当前矿产资源管理的需要,必须完善制度,严厉追究收购无证矿产品的法律责任,从根源上有效遏制无证开采的发生。

以制度作保障,遏制收购无证矿产品的行为,显然能够产生良好的社会效益。一是对收购无证矿产品的主体而言,提高了收购无证矿产品的风险,违法违规收购无证矿产品将承担名誉损失和经济损失,对其有直接的制约作用;二是制约收购无证矿产品的主体,从市场需求方面堵住了无证开采的源头,也就从很大程度上抑制了实施无证开采的动力;三是一旦发生无证开采行为,双管齐下的处理措施,比单方面处理无证开采主体效果要好;四是在国家信用体系逐步完善的背景下,无证开采违法行为将导致收购无证矿产品的主体的社会信用受损,直接影响其形象和信用,无形中扩大了矿产执法的影响力;五是追究收购无证开采矿产品行为的法律责任,可以加强对无证矿产品进入流通领域的管制,进一步规范矿产资源开发秩序。

杜绝无证开采矿产资源行为,维护矿产资源的国家所有权,是矿产资源主管部门的基本职责之一。而完善制度,遏制收购无证矿产品的行为,能够从很大程度上减少无证开采违法行为的发生。因此,在全面推行依法治国,依法行政的大背景下,急需从制度入手,尽快完善追究收购无证矿产品法律责任的法律法规,为更好地履行矿产资源监管职责夯实制度基础。□

(作者单位:江西省赣州市会昌县矿产资源管理局)

编辑:宫莉

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