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从晒“对账单”向晒“成绩单”转变

——国土资源部门全面实施预算绩效管理之我见

2017-12-8 16:47:59 来源:中国矿业报 作者:高永臻

党的十九大报告中提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。将绩效管理提升到前所未有的政治高度,是在原来强调绩效评价基础之上的一次飞跃,彰显了党中央进一步推动政府改革和提升国家治理能力的信心和决心。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分,是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强调政府预算为民服务的理念,强调预算支出的责任和效率,即“花钱必问效,无效必问责”。

国土资源部作为中央政府重要组成部门,肩负着“保护好耕地资源,保障国家粮食安全;实现找矿突破,保障国家能源资源安全”的光荣使命。中央财政每年安排大量资金支持这些重点工作,如何切实履行好部门职责,花好这些财政资金,达到最大产出和更有效益,提高服务对象满意度是部门的责任。

一、全面实施绩效管理的必要性

新《预算法》中明确“讲求绩效”是预算管理基本原则,在预算制度改革过程中全面实施绩效管理是大势所趋,势在必行。

一是系统解决政府治理问题的有效手段。市场经济发展到今天,预算早已不是简单的政府年度收支计划,它更是政府施政最重要的工具。在预算管理的各个环节强调绩效理念,关注政府提供公共服务的质量和成本,重视产出和效果效益是预算管理的应有之义。通过全面实施绩效管理,有利于增强政府的责任意识,促进政府的决策、管理和服务水平。

二是深化预算管理改革的必然要求。进入新世纪以来,我国在部门预算管理、国库集中支付、政府采购、收支分类改革等方面取得了明显成效。要继续深化预算管理改革,主要路径就是全面实施绩效管理,着力解决传统预算管理中“重分配、轻管理、重支出、轻绩效”问题,达到优化资源配置,提升财政资金使用效益,提高预算管理水平之目的。

三是解决当前财政收支矛盾的必然选择。伴随经济增速放缓,我国财政收入增幅明显下降,支出压力继续加大,收支矛盾突出。面对财政收支矛盾,全面实施绩效管理势在必行,这就要求各级政府部门要进一步树立绩效理念,保证重点项目和重点支出,压缩一般性支出。以绩效目标为先导,加强预算编制、执行和监督管理,加大预算公开力度,提高支出的有效性和透明度,更大程度地发挥好财政资金的使用效益,切实把钱花在刀刃上。

二、全面实施绩效管理的基本内容

全面实施绩效管理,有着丰富的内涵,可以用“全过程、全覆盖、全融合、全面参与”来概括:

全过程。预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用共同组成的综合系统。全面绩效管理就是要结合财政中长期规划,围绕预算部门(单位)中长期事业发展计划,强化事前预算绩效目标的审核评估,加强事中预算执行绩效监控,全面推进事后绩效评价,充分运用评价结果实施奖惩和问责,逐步推行绩效结果对公众公开,接受社会监督。逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

全覆盖。一是从预算层级上,绩效管理要覆盖各级政府财政部门和预算部门,覆盖所有预算资金使用部门和预算单位。二是从管理对象上,覆盖所有财政资金。将所有财政资金全部纳入预算绩效管理的范围,不留死角,横向到边,纵向到底。纳入绩效管理的财政资金不但包括项目支出,还包括基本支出;不但覆盖一般公共预算,还要覆盖政府性基金、国有资本经营、社会保险基金以及专项转移支付资金预算。三是从管理领域上,要覆盖所有领域。这就要求财政支出绩效评价重点不仅仅限于目前的项目支出,还将逐步拓展到部门(单位)整体支出和政策、制度、管理等方面。

全融合。就是将绩效管理的全过程完全嵌入预算管理,将绩效管理的全过程融入预算编制、预算执行、预算监督各个环节。绩效目标管理要与部门预算编制和审核相融合;绩效跟踪监控与预算执行相衔接,监控资金安全性、规范性的同时,监控绩效目标实现情况、项目实施进程;绩效评价、结果应用管理与预算监督相融合,绩效评价结果应用于部门预算安排,形成全融合的绩效管理闭环。

全面参与。一是要充分发挥人大、纪检监察、审计、社会组织的监督作用,监督指导预算绩效管理工作。二是要大力培育社会中介机构和绩效专家学者队伍,强化和规范预算绩效管理。三是要在全社会积极培育绩效文化,让社会公众了解绩效、参与绩效,加强预算绩效的社会监督,将预算绩效管理工作落到实处。四是要求在部门(单位)内部不但预算管理人员要参与预算绩效管理,业务司局和部门也要参与到预算绩效管理工作中来。

三、全面实施国土资源部门预算绩效管理的思路

进入新时代,我们必须按照党的十九大“全面实施绩效管理”的总体要求,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,运用马克思哲学的方法论,坚持普遍联系地而不是孤立地、系统地而不是零散地、全面地而不是局部地理解预算绩效管理的内涵,准确把握国土资源部门预算管理的特点和规律。坚持问题导向和目标导向,在夯实既有工作基础上,提前谋划,科学布局,采取措施,深入推进国土资源部部门预算绩效管理工作,切实提高财政资金使用效益,更好支撑国土资源管理工作。

一要加强制度供给,完善预算绩效管理制度体系。按照财政部部署和要求,国土资源部已经制定了预算绩效评价管理办法,但是还远远不够,还需要继续跟踪党中央、国务院、财政部最新要求,加强制度供给,修订既有预算绩效管理办法,研究制定适合国土资源部门预算管理特点的涵盖目标管理、绩效监控、绩效评价等环节的配套管理办法,完善绩效管理制度体系。

二要加强宣传培训,促进绩效理念的树立,提高绩效管理工作质量。宣传培训的过程也是绩效管理理念宣传和法规文件贯彻的过程,有利于引起广大预算单位的重视,促进绩效理念的树立。从近几年国土资源部门预算绩效管理工作实践来看,一是需要利用各种媒体加强预算绩效管理工作宣传,使参与各方取得共识,真正从思想上重视此项工作;二是亟需对预算单位业务人员和管理人员开展培训,提高其业务能力;三是加强对专家开展必要的业务培训,促进预算绩效管理工作质量的提高。

三要完善指标体系,研究制定工作细则和规程。目前,对于项目实施单位来说,存在的最大困难是缺少绩效目标填报细则,指导科学合理申报绩效目标;对于评价专家来说,存在的问题是,具体的可操作的工作规程不完善,打分标准还存在模糊的地方,专家意见撰写也缺少规范性的指导意见。下一步,需要研究制定具体的有针对性的可操作的工作规程,规范绩效目标填报和绩效评价工作行为,提高绩效管理质量。

四要完善部门预算绩效评价方式,加大绩效评价力度,拓宽绩效评价范围。贯彻落实十九大“全面实施绩效管理”精神,需要在现有基础上,探索完善绩效评价方式,继续加大重点项目评价力度,增加项目评价数量,逐步将绩效评价范围扩展到各预算单位和所有财政资金,未来还要探索绩效评价重点由项目支出向部门整体支出和政策、制度、管理等方面拓展。

五要加强预算绩效目标和评价指标库建设,探索建立预算绩效评价管理信息系统框架。探索建立预算绩效管理信息数据库,加强信息的采集和积累,为完善预算绩效管理目标指标体系和评价指标体系提供数据和平台支撑。认真梳理预算绩效管理流程,搭建涵盖绩效目标填报和审核、绩效监控、绩效评价全过程的预算绩效管理信息系统框架体系,并研究如何与现有财务管理、资产管理等信息系统对接,便于数据的提取,提高工作质量和效率。

六要加强绩效评价结果应用,落实绩效管理主体责任,推进预算绩效信息公开。一是要强化预算管理的绩效导向,把绩效评价结果与资金分配机制、退出机制和问责机制等结合起来,提高绩效管理在预算管理中的“话语权”;二是要落实预算绩效管理各参与方的工作责任,尤其要明确预算单位一把手是绩效管理的第一责任人;三是要大力推进绩效报告和信息公开,发挥人大的预算监督职能和公众的社会监督职能,实现从晒“对账单”向晒“成绩单”转变。□

(作者单位:中国国土资源经济研究院)

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