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在分类基础上统筹推进地勘单位深化改革

——以安徽省地勘单位为例

2018-1-2 9:28:25 来源:中国矿业报社 作者:李东海

温家宝同志曾指出,地质工作是经济建设的先行,贯穿于长期建设的全过程,渗透在经济、社会发展的方方面面。安徽省以地矿、煤田、华冶“三大地勘局”为主体的地勘单位,在全省工业化、城镇化、农业现代化的进程中发挥了不可替代的作用,做出了重要的贡献。

2014年8月,安徽省完成了全省地勘单位分类改革任务,这是“三大地勘局”在20世纪90年代末进行属地化管理后经历的又一次重大改革。改革永远在路上,完成分类只是进一步深化改革的开端和基础。党的十九大报告指出,要深化事业单位改革,强化公益属性,推进政事分开、事企分开、管办分开。这为地勘单位在分类基础上的改革指明了方向,但要真正实现增强队伍活力,更好服务安徽经济社会发展的地勘单位改革目的,还需要进一步客观分析其中存在的问题,在省级层面上加强顶层设计,统筹推进。

一、分类为深化地勘单位改革创造了良好条件

1.有利于事企分开。地勘单位属地化以来,实行的是“戴事业帽子,走企业路子”的管理模式,“事企不分”这个改革要突破的核心问题一直存在。分类是通过行政力量从外部强制对地勘单位的性质进行明确定位,迫使地勘单位丢掉继续“脚踩两只船”的想法,在事业企业之间做出选择。在分类的基础上,按照安徽省政府《关于分类推进地质勘查单位规范管理和深化改革的实施意见》,一类、二类严格按事业单位相关政策实行差别化、规范化管理,所办企业严格按企业的要求进行管理,与事业单位分离。这样,地勘单位事企不分的问题将会顺理成章得到解决。如果对地勘单位的事企属性定位不清,相应政策不配套、落实不到位,不论是从地勘单位运行管理模式上,还是从地勘单位与所办企业的关系上,事企彻底分开都是很困难的。

2.有利于强化事业职能。与全国大多数省份相比,安徽省国土面积虽然不大,但资源禀赋条件相对较好,经济发展对矿产资源的依赖程度仍然相对较高,区调、矿调等基础性地质工作,加之环境地质、农业地质、城市地质、地学研究、勘查方法技术实验与推广应用、地质科普,以及为国土资源管理提供专业支撑等公益性工作,客观上需要有一支事业性质的队伍。安徽省在事业单位分类中,将“三大地勘局”及所属单位总体定位在事业性质上,但有一类、二类之别。从规范管理的相关制度来看,都把一类地勘单位牢牢限定在履行好公益职能上,不得从事任何经营活动。这迫使事业性质的地勘单位特别是一类地勘单位,必须根据政府的要求和经济社会发展的需要主动作为,积极履行好自身职责,体现其存在的价值和意义,这实际上强化了地勘单位的事业职能。

3.有利于促进产业发展。从严控财政经费支出和吃财政饭人员只减不增的大原则分析,事业单位分类之后一般是不可逆的,也就是一类有可能变为二类,二类有可能变为企业,但二类不可能变为一类。虽然文件中没有明确规定,但从为二类地勘单位设定过渡期,给予较一类更为宽松的人事管理、收入分配、投资经营等政策看,目的是鼓励和倒逼有条件的二类地勘单位走向市场,朝企业化的方向发展。一方面财政补助的经费将逐步减少,另一方面有较为宽松的政策,这就促使二类地勘单位不得不思考和谋划未来的发展,充分利用自身的技术优势以及房产、土地、矿权等资源资产,努力发展相关产业。

4.有利于壮大优质企业。“三大地勘局”在局和队这两个层面上都开办过不少企业。经过市场优胜劣汰和分类改革后还留下来的企业,应该都是具有一定实力和成长潜力的。分类改革和规范管理,要求进一步理清事企关系,减少对企业的干预,这为企业发展优化了环境。另外,这些企业分配机制灵活,在管理上会减少许多约束,发展条件较为宽松,与一类、二类地勘单位相比,对人才、资源、资本更加具有吸引力。

二、仅凭地勘单位自身难以有效推进深化改革

1.“自己的刀削不到自己的把。”从原地矿部提出“三化”(即地质成果商品化、地勘单位企业化、地勘队伍社会化)开始,经过地勘单位属地化管理,到与其他事业单位同步进行分类改革,地勘单位的改革目标和方向是十分明确的,但安徽省“三大地勘局”在2000年到2014年这14年时间中,队伍的组织架构、经营管理的模式没有大的改变,队伍规模依然较大,触动利益调整的实质性改革举措不多。地勘单位的属地化和分类改革从根本上说都是国家层面在推动的。今后,在分类基础上的改革,层次更加深入,利益调整会更明显、幅度也会更大,“三大地勘局”更难进行自我革命。

2.无法改变现行管理体制。首先,地勘单位的性质由安徽省编办确定,一类就是一类,二类就是二类,“三大地勘局”在职权范围内很难自行进行调整和改变。其次,“三大地勘局”所履行的事业职能重点是为国土资源管理做专业支撑,但现实状况是,“三大地勘局”直属于安徽省政府,而与安徽省国土资源厅仅存在业务关系,存在管理不顺、层次不清的问题。要理顺或使这种管理体制变得更加合理,只有安徽省政府才能做到。

3.不可能实现跨局整合。安徽省地矿、煤田、冶金“三大地勘局”都是安徽省政府直属事业单位,职能相近,性质级别相同,开展工作的方法手段基本一致。在深化改革中,局内部的整合重组是必然,跨局的整合重组也应该是必然。从自身角度考虑,对于这种改革,“三大地勘局”不愿去做,也做不了、做不成。

4.“政策”制定权非常有限。地质工作自身的规律和特点导致地勘单位有其自身的特殊性,比如有专门适用地勘单位的“地勘财务规则”和“地勘会计制度”。分类后,一类地勘单位与其他事业单位一样,要求统一执行行政事业单位的财务规则和会计制度,这难免会导致基层地勘单位许多新问题的产生,但地勘单位只有执行的义务,而没有重新修改制订的权力。二类地勘单位在经营方面还需更多政策支持,这些政策都会与资产管理、收入分配、投融资、人事管理等有关,但地勘局这一级对这些迫切需要的政策是没法给予的,更多具体的政策只有省里出台的才管用、有效。

三、地勘单位需要通过深化改革解决的主要问题

1.事业职能落地问题。由于安徽省“三大地勘局”与主管全省国土资源工作的安徽省国土资源厅没有直接的隶属关系,所以导致一方面国土资源厅没有直接的强有力的事业支撑力量,另一方面“三大地勘局”空有一身功夫而得不到很好的施展。近年来,安徽省公益性、基础性地质调查和矿产勘查项目大多是通过招投标方式来选择实施队伍,这既造成财政资金的浪费又难以体现出“三大地勘局”的公益属性。分类后,进一步明确了“三大地勘局”的事业定位,而具体的事业职能特别是一类地勘单位的事业职能还处于空泛化状态,需要通过理顺与国土资源主管部门的关系,将事业职能具体化、经常化。

2.“产能过剩”问题。安徽省“三大地勘局”目前所属县级建制基层单位近40家,在编职工1万人左右,与该省有限的地质勘查工作和政府有限的事业经费投入相比,“产能过剩”的问题十分突出,逐步精简队伍是深化地勘单位改革不得不面对的课题。

3.有效整合问题。由于“三大地勘局”之间以及各地勘局所属各基层单位之间业务范围相近、方法技术相似,分类后,同一项事业职能不可能由多家的地勘单位承担。即使是可以从事经营活动的二类地勘单位,也只有通过有效整合,才能增强市场竞争力,避免内耗严重的内部竞争。有效整合不是简单的队伍合并,它牵扯到方方面面的问题,必须根据改革目标、结合队伍实际,制订科学的方案,扎实稳妥地实施。

4.事企彻底分离问题。对地勘单位进行分类后,不论是局级层面还是基层队级层面的企业,实际上还未与原单位脱钩,人员、资产、财务以及其他日常管理工作等依然交织,如何进一步理清事业与企业的关系,真正做到事企分离,还有许多工作要做。

5.打破自我相对封闭问题。由于受工作性质以及原先是国家部委直属队伍等因素影响,造成了地勘单位相对自我封闭的特性,工作上除国土资源厅外,与其他省直厅局和各市、县政府合作的不多,这与地质工作要融入地方经济社会方方面面的客观要求严重不相适应。另外,多年来,“三大地勘局”的干部与其他单位和部门进行交流任职的很少。封闭导致思想僵化,工作缺乏活力,得不到外部的支持和认可,也难以发挥自身的影响力,这种状况也亟须改变。

四、对统筹推进地勘单位深化改革的主要建议

在分类的基础上深化对全省地勘单位的改革,建议一定要在省级层面上,将“三大地勘局”视为一个整体来考虑,汲取其他省份的经验和教训,统筹推进。

1.明确方向,促使地勘单位定位更加准确。要让地勘单位意识到,分类只是深化改革的起点,同时也要让地勘单位清楚:一类必须严格接受一类事业单位相关制度的严格管理,能切实承担起相应的公益服务职能;二类事业单位要明确最终努力方向,不再迟疑,利用好过渡期的相关政策,加快自身积累,增强抵御风险的能力,逐步实现自我发展。这样,可以让所有地勘单位根据自身实际,从队伍长远考虑,进行准确定位。在分类总体保持基本不变的情况下,必要时也应根据实际履行职能的情况对少数地勘单位的类别进行调整。

2.精简整合队伍,优化地勘单位在全省的分布。当前,应根据实际情况,重新核定各单位人员编制数,督促地勘单位严格执行进人管理规定,从严控制新进人员,加强“吃空饷”问题综合治理,清理非编制内人员,逐步缩减队伍规模。协调“三大地勘局”对全省同在一座城市内性质相同、业务相近、方法技术相似的地勘队伍进行合并,同时进行调整、优化,实现全省均衡覆盖。

3.调整组织架构,推进地勘单位事企彻底分离。一是对地勘单位现有的企业进行彻底清理,将优质企业真正剥离出来,整合到“三大地勘局”已经成立的局级公司旗下管理,进一步明晰队与队级公司、局与局级公司的关系。二是将公益一类地勘单位从“三大地勘局”中分离出来,成立地质局或地质调查局进行统一管理,按照国土资源部《关于加强地方和行业公益性地质调查队伍建设的意见》,建成一支精干高效的纯公益性地质调查队伍。三是二类地勘单位中除学校可以划由教育部门管理外,其他单位暂时保持现行的组织架构不变,但要进一步推进整合、瘦身工作,朝着企业化方向努力。

4.改变管理体制,让一类地勘单位公益职能落地。应将组建的地质局或地质调查局划归省国土资源部门管理,建立类似中国地调局与国土资源部的关系,同时将省国土资源部门现有的地勘项目管理、地质资料管理等单位统一纳入其下,由该局负责全省基础性、公益性地质调查工作,开展重要矿产资源远景评价和战略性矿产勘查,进行地质环境与灾害调查评价、监测,开展地质科学研究与方法技术创新,推进基础性、公益性地质基础数据和成果资料信息化、数字化建设及共享服务,以及承担其他公益性地质工作,更好地为省政府国土资源管理工作提供支撑,从而把一类地勘单位的事业职能落到实处。不通过改变现行管理体制,让纯公益性质的地勘单位与主管地勘工作的行政部门建立实质性的隶属关系,职能落地问题将难以真正解决。

5.提供政策支持,促进二类地勘单位平稳过渡。在“三大地勘局”中占大多数的二类地勘单位,从发展看,企业化是无法改变的方向,也是无法回避的问题,但必须得到有力的政策支持,否则难以完成。应为二类地勘单位科学设定改革过渡期,在过渡期内除保证一定的财政经费补助外,要在资本金的增加、探矿权的配给、对现有资产的经营管理、人事权的自主性、激励机制、职工提前退休等方面提供实质性政策支持,允许执行企业管理制度,激发内部活力,挖掘发展潜力,把所从事的产业做强做优,为企业化打好基础。

中国特色社会主义已经进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化。满足人民日益增长的美好生活需要,建设美丽中国,离不开地质工作,少不了地勘单位。三年多来,安徽省在完成地勘单位分类改革后又陆续出台了一系列措施,我们有理由相信,只要正视问题,加强省级层面统筹,抓住深化改革的机遇,让各类性质的地勘单位沿着各自清晰的道路坚定前行,这支有着光辉业绩和优良传统的队伍必将为五大发展美好安徽建设做出更大的贡献。□(作者单位:安徽省勘查技术院)

编辑:宫莉

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