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谈矿业权退出机制的理论内涵与法律保障

2018-7-23 9:43:21 来源:中国矿业报 作者:孟 琪

自然保护区矿业权退出是新时期生态环境建设的重要举措。时间紧,任务重。在强力推进自然保护区矿业权退出的同时,既要深入挖掘其政策背后的理论内涵,更要及时为退出机制提供必要的法律保障。

一、矿业权退出的时代背景与客观要求

1.退出是生态保护的需要。矿产资源勘查开发对生态环境的破坏是最现实和最直接的。这种破坏不但包括历史形成的、正在进行的,更包括未来潜在的。当下我们所看到的环境成本也仅仅是冰山的一角。为了及时有效地缓解金山银山和绿水青山之间存在的矛盾,采取必要的行政性和法律性手段推进矿业权退出是合理的。

2.退出是宏观调控的需要。回首过去的三个五年,在矿产资源供给遭遇“瓶颈”的背景下,矿产资源勘查或多或少存在粗放发展、效率低下的现象。在取消地勘资质的新形势下,矿产资源勘查可能面临新一轮竞争。为了更好地防范需求与供给的严重脱节,实现宏观层面上投入产出效益的最大化,采取行政化的手段是必要的。

3.退出是提升管理的需要。一段时期以来,各级政府在各个时期对矿产资源勘查开发实施了多元化的管理方式。不但取得方式不同、税费标准不同,更重要的是其底数不清,难以得到社会各界的有效监督。实施自然保护区矿业权退出,是全面规范矿业权管理的一次重要契机。通过这一轮的退出,可以使政府部门的行业管理工作全面走向成熟。

4.退出是子孙后代的需要。对于相对落后的国家,其经济起步阶段往往是从透支其资源和环境开始;伴随其发展进程的推进,均要限制其“竭泽而渔”、“杀鸡取卵”的行为;最后进入封存自然资源、留给子孙后代的高级发展阶段。压缩矿业权设置总量,规模化利用国外资源,无疑是实现国家长远战略和民众未来权益的重要举措。

二、自然保护区客观属性与矿业权权益

1.自然保护区的权益性。自然保护区乃国有资产财产权利的一种特有存在形式,与其形影相伴的矿业权则是多种权利的复合体。其中最基本的两种组成,一种是特许经营权,另一种是法人财产权。原则上说,特许经营权是一种契约权,一方毁约应当承担其毁约的成本;法人财产权则源自企业的投资,这其中包括企业迈进投资的门槛费,以及企业通过投资得到的知识产权对矿产资源国家所有权的参股权。我们必须厘清企业获取矿业权背后的利益关系,否则便无法保障国家、企业及相关投资者、作业者各自的基本权益。

2.自然保护区的标准性。自然保护区的设置必须坚持标准先行。其制定要体现以下基本原则:一是细分化原则。首先要依据其功能性,对自然保护区进行分类,厘清矿业与环保的基本关系和主要矛盾。二是等级化原则。对每一类的自然保护区进行定级,以避免出现“不分青红皂白”的过激行为。三是渐进化原则。要承认以往环保工作取得的成绩,避免过于理想的思维方式,要先从最突出的问题着手,分阶段解决矿业对环保造成的影响。四是科学化原则。任何人类活动均会对生态产生一定的影响,既要高度重视,但也不要因噎废食。

6月25日,甘肃省政府新闻办召开新闻发布会,通报了甘肃省祁连山国家级自然保护区矿业权清理退出工作情况。据介绍,截至目前,该省祁连山自然保护区144宗持证矿业权,已完成退出89宗,占清理退出总数的61.8%。

3.自然保护区的统一性。尽管不同地区对生态保护可以提出不同程度的要求,但自然保护区的设置必须坚持“全国一盘棋”。这种统一性不仅体现在原则上,更要体现在技术上。每个地区的资源状况不同、发展水平不同,区域规划必然不同。自然保护区的设置初衷是维护国家的整体与长久利益,其过程虽然需要调动省、市、县各级政府的积极性,但不应出现局部利益绑架整体利益的现象。为此,顶层设计必须先行,必须做到自然保护区规划与地区经济发展规划统一协调、无缝衔接。

4.自然保护区的完整性。自然资源部的成立为自然资源管理综合体系的构建提供了基本保障。矿产资源的勘查开发无疑将从根本上打破自然资源的原始化平衡。原始化无疑是自然资源的一种基本形态,但绝非是理想形态。因为任何资源如果不能为人类所使用,均无法纳入资产化的管理体系。对自然资源的保护,必须立足于在开发中保护和在保护中开发。这种保护不能完全依靠政府部门的投资,更要广泛地吸收商业性投资。因此,必须实现矿产勘查开发与后续恢复治理的一体化运作。

5.自然保护区的动态性。自然保护区的设置是一项历史性的系统工程,不可能毕其功于一役。在这期间,必然要经历进进退退的多次往复。其变化因素可包括以下若干方面:一是绿色勘查与绿色矿山技术取得重要的突破与进展,矿业权设置对环境造成的影响与破坏已经降到标准值以下;二是矿产资源国际市场发生急剧变化,国家利益受到重大威胁,“两害相逢取其轻”,从战略的高度出发,环保被迫“紧急避险”,为矿业权设置让步。因此说,当下设置的保护与非保护的界限不可能一成不变,必须承认它的弹性化。

三、自然保护区矿业权退出的成本预算

为了防止各级政府在实施矿业权退出过程中留下“烂尾子”工程,在制定五年计划的同时要对设置与维护自然保护区的总体成本进行预算,既要量力而行,又要保障重点。

1.企业成本。企业对探矿与采矿的投资应当进行全成本核算。不但要考虑到直接成本,更要考虑间接成本,还要考虑机会成本。

2.政府成本。政府实施矿业权退出的成本不仅包括对矿业权投入的补偿,同时要考虑与建立自然保护区相关的规划、保护、开发的成本。

3.时间成本。对不得不退出的矿业权,有必要权衡其时间成本、资金成本、环境成本,对环境成本有限的矿业权,尽可能延至矿业权的自然终结期,以降低退出的资金成本。

4.补偿方式。补偿的形式应当包括资金性补偿与开发性补偿两个类别。其中开发性补偿即授权矿业权人接续矿业权范围及周边自然保护区的经营性保护与开发。

5.补偿期限。应当预想到,由于战略需要,被退出了的矿业权可能在一定时限后重新恢复。因此,应允许企业申请延缓期。可考虑对迟缓领取补偿金的企业给予必要的补偿。

四、自然保护区矿业权退出的路径选择

在自然保护区的构建过程中,要始终处理好中央政府和地方政府两个积极性的问题。中央政府常规的激励与约束方式有两种,一是政策,二是资金。其力度过大,必然诱发地方政府的“矫枉过正”;其力度过小,必然导致地方政府的“得过且过”。以资金投入为例,常规的补贴是投入难免要出现两种倾向:一是有限的资金投入无法解决巨大的存量问题;二是相关企业为了获取补偿与补贴而超阶段的跨越推进。因此,在整个推进过程中应坚持以点带面,循序推进;而非以面带点,平行推进。所谓的点,即自然保护区内应允许非自然保护点存在;非自然保护区内也应允许自然保护点存在。为了避免眉毛胡子一把抓,要像绣花一样设立自然保护区和保护点,以最大限度避免对矿业经济的损失。例如,最基本的建筑材料必须开采于当地,如果超出了一定的半径必然提升其运输成本。此外,将必须的建筑材料集中在某一地区开采,必然加大所在地区的环境成本。正处在建成小康社会征程上的中国,对资源开采的总量是不可能无限降低的。设立保护区的基本原则必须是先定点,后画圈。一是从点向面辐射。顶层设计为先导,省级以上政府抓点,点的指标是刚性的。二是从面向点集中。利益驱动为动力,市级以下政府抓面,面的指标是弹性的。

五、自然保护区矿业权退出的法律保障

自然保护区矿业权的退出必须要有明确而具体的法律法规加以支撑。必须把握的政策要点如下:

1.信息公开是前提。现在信息技术为自然保护设立及矿业权管理提供了精准、即时的平台。因此,要将自然保护区信息平台建设作为各项工作的基础,不但作为服务地区经济发展的窗口,而且要作为政府部门政务公开的重要组成部分。

2.程序规范是约束。为了避免矿业权退出过程中的过激行为,必须对其全过程的程序予以规范。主要环节要留有公示期限,以及当事人的知情权和申辩权。要严格区分轻重缓急,更要避免“一阵风”“一刀切”带来的负面影响。

3.成本核算是基础。要颁布矿业权退出补偿实施细则。不仅要囊括矿业权投资的直接成本、间接成本、机会性成本,客观评估矿业权成果及其增值,而且要根据地区背景、企业背景、取得方式、投资时间设定调节系数。

4.动态调控是根本。对自然保护区无疑要设置刚性底线,但同时也要设置弹性边缘。但这种调控不能是随意的,必须依据充分、决策规范。进进退退是难免的,但既要有法可依,又要防止大起大落。

5.经济手段是优选。实施矿业权退出的基本方式是行政手段,但优选方式是经济手段。能用经济手段的就避免用行政手段。通过征收税费的办法倒逼企业退出,或通过置换的方式驱动企业退出,应是上上之选择。

6.商业开发是动力。在实施自然保护区建设过程中,政府资金是极其有限的,其投入必须起到“四两拔千斤”的作用。因此,商业开发的相关政策出台、发挥必须及时跟进。例如吸收民间资金参与PPP投入的法规应尽快纳入立法程序。

7.中介鉴证是保障。在自然保护区矿业权退出的过程中,必须充分确立鉴证类中介服务的法律地位。尤其在矿业权补偿款额度确定方面,一定要在区域外随机抽取评估机构,有必要时采取不同评估方式以求取平均值。

8.和谐共赢是目标。在协调自然保护与矿业开发的矛盾中,在法律上应认可矿业开发的“紧急避险”要求。部分生态保护区应当对国家战略需求的矿种做出让步。因此,需要设立与保护区相对应的矿业区等级,作为妥协的依据。□(作者单位:辽宁省地质勘探矿业集团有限责任公司)

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