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全面实施地质调查绩效管理的若干思考

2018-11-12 9:07:00 来源:中国矿业报 作者:王文 吕晓岚

党的十九大提出的“全面实施绩效管理”,是对政府治理理念和方式的重大改革,为全面贯彻落实改革精神,自然资源部中国地质调查局将以积极适应财政一级预算单位的管理要求,全面推进预算绩效管理,提高财政资源配置效率和使用效益,提升地质调查服务供给质量。

一、实施预算绩效管理是我国财政体制改革的大趋势

预算绩效管理实质是预算管理的深化,它将绩效管理理念嵌入传统的预算管理,以预算支出结果为导向,注重支出的效率和责任,通过实施绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、绩效结果应用等管理活动,提高财政预算支出效率和效益。

(一)市场经济国家实践证明,实施绩效管理是提高财政资金使用效果的有效方式。

如何高效率使用财政资金,不断提高社会公众对财政支出的满意度,是一个世界性的课题。20世纪70年代以后,英国、美国、澳大利亚等国开始实施绩效预算改革。经不断改进和完善,目前世界上有50多个国家建立了绩效预算管理框架,世界银行和亚洲发展银行等国际组织在发展援助领域也已开展绩效评价工作。通过这一途径,在公共资金使用效率和公共服务水平方面取得显著成效,大幅度提高了社会公众对政府的满意度。主要启示如下:(1)实施预算绩效管理是提高财政资金使用效率的有效方式;(2)政府的支持和有效的法律保障,建立有利的制度环境至关重要;(3)预算绩效管理是一个全流程的管理体系,以绩效目标为核心,以过程监管重点,以绩效评价结果的应用为保障,从而保证了管理体系有效运行;(4)绩效评价指标要简单、实用。

(二)绩效管理是我国公共财政改革方向,相关法律规定日趋完善。

财政部分别于2004年、2009年和2011年下发了关于绩效评价的文件,对部门预算和项目预算两个方面的绩效评价工作制定了具体规定,并推行了试点。2014年,全国人大颁布修订后的新《预算法》中明确提出对财政支出实行绩效问责的要求,为我国预算体制由传统预算向绩效预算转型奠定了坚实的基础。2015年以来财政部围绕“建立预算绩效管理机制”陆续印发文件,财政支出的绩效管理有了制度的硬约束。今年9月印发的《中共中央国务院关于全面实施绩效管理的意见》(以下简称《意见》),要求加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,绩效管理范围将逐步覆盖到各级预算单位和所有财政资金,绩效评价重点将由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面。

经过十多年推行和试点,绩效管理和评价进入政策应用阶段,操作越来越规范,地位越来越重要,取得了阶段性成效:(1)全过程预算绩效管理模式初步建立,中央部门绩效理念逐步增强,使绩效评价工作得以快速推进;(2)中央财政已经初步构建起以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系,为全面实施预算绩效管理奠定了良好基础;(3)绩效评价范围明显扩大,中央财政推动重点评价和全面自评“点面”结合,绩效评价资金规模超过1万亿元;(4)预算透明度明显增强,绩效目标、绩效自评和重点绩效评价结果的公开得到全国人大、审计部门高度认可,社会公众反响较好,政府公信力得到较大提升。

(三)地质调查绩效管理工作取得积极进展。

1.地质调查管理中以绩效管理为核心的理念已初步形成。经过多年的绩效管理改革试点,财政部力推绩效评价,使地质调查产品作为财政支出的公共产品,需要强调产品的绩效,这一认识逐步形成。2014年以来,中国地质调查局推出地质调查项目管理新理念和新标准,树立重实效的成果评价新理念,改变过去单纯或主要以发表SCI论文等评价成果的观念,发挥成果评价“牛鼻子”的作用,引导地质调查为经济社会发展做出更大贡献。建立了以“五问”为核心的成果评价新标准,使地质调查项目要突出“绩效”的理念进一步强化。

2.实行目标责任制,与预算绩效管理的要求一致。中国地质调查局坚持“五问”成果新标准,开展了地质调查改革的整体设计。项目管理和单位管理中实行目标责任制,建立激励约束机制。这些举措,与绩效管理的目的是一致的,为全面实施预算绩效管理奠定了坚实的基础。

3.开展绩效管理试点,项目绩效管理体系框架基本形成。中国地质调查局作为绩效管理的试点单位,按照财政部有关文件要求在绩效管理方面进行了积极探索,取得积极进展。一是初步研究提出了地质调查项目绩效目标指标框架,结合地质调查工作特点,把“五问”具体化为可操作的效益指标,形成《地质调查项目绩效指标体系》和《地质调查项目绩效评价指南》,为地质调查项目绩效管理提供了评价方法、指标和标准。二是在项目管理制度中对绩效评价做了要求,并开展了绩效目标申报和绩效评价培训,使绩效管理进入了实际操作。三是开展了项目绩效评价试点,发现了绩效评价的薄弱环节与存在问题,为进一步完善绩效管理奠定了基础。

二、全面实施地质调查预算绩效管理面临新机遇

(一)国家高度重视预算绩效管理。

党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。作为我国未来改革和发展的纲领性文件,标志着“全面实施绩效管理”已经上升为新时代中国特色社会主义的新思想、新方略、新举措,为财政管理改革和创新也指明了方向。

2018年9月25日正式公布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》,这一顶层设计围绕“全面”和“绩效”两个关键点,旨在破解当前预算绩效管理存在的突出问题,以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口,推动财政资金聚力增效,提高公共服务供给质量,增强政府公信力和执行力。

(二)中国地质调查局升级为中央一级预算单位为全面开展绩效管理提供了契机。

根据《财政部关于明确中国地质调查局等单位为一级预算单位的通知》,中国地质调查局升级为中央一级预算单位。一级预算单位是预算管理的独立单元,在财政部有独立的账户,能够相对独立地提供产品和服务,因此也是财政支出绩效考核的独立单元。一级预算单位在预算资金安排上有更大的空间,这为地质事业改革发展和中国地质调查局建设创造了新的机遇和保障。同时,中国地质调查局对地质调查预算绩效负有更大责任。

中国地质调查局升级为一级预算单位,机遇挑战并存。不仅是预算级次和财务管理权责的变化,而且还涉及体制机制、业务管理、队伍发展等很多方面,是一次重大改革。要开展顶层设计,统筹考虑业务与预算一体化管理等问题,开展全面绩效管理正是解决这些问题的有效途径。因此,升级为中央一级预算单位为全面开展绩效管理提供了契机。

(三)实施地质调查预算绩效管理有良好基础。

理念基础。经过多年的绩效管理改革试点,地质调查项目管理中以绩效管理为核心的理念已初步形成。“五问”标准的提出,使地质调查项目要突出“绩效”的理念进一步强化。

制度和技术基础。在目标责任制和地质调查绩效目标申报和绩效考核方面,出台了系列办法和文件,形成地质调查项目绩效评价指标体系和地质调查项目绩效评价指南等,为全面实施地质调查绩效管理提供了制度基础和评价方法、指标和标准等技术基础。

管理实践(试点)基础。绩效管理相关制度已进入实际操作。在项目立项、项目年度考核与结题评审验收中,都有绩效目标和绩效指标的考核。绩效目标指标体系,绩效评价指标体系都投入应用。《地质调查项目绩效评价指标体系框架》和《地质调查项目绩效评价指南》为开展项目绩效目标申报和项目绩效评价抽查提供给了规范和技术支持,这些活动,对全面实施绩效管理提供了实践基础。

综上所述,推行地质调查全面绩效管理是对国家政策和中央一级预算单位要求的回应,最终目的是促进地质调查工作的高质量发展,更好地服务于经济社会发展和自然资源管理工作。因此,中国地质调查局需要顺势而为,以适应一级预算单位管理要求为契机,全面实施绩效管理。

三、难点和问题分析

(一)难点

(1)地质调查工作的产出难表达。主要原因有二:一是由于地质调查工作是获取地质信息,其产品具有信息产品的特点。信息产品一般由信息的形式(载体)和信息反映的内容(实质)两部分构成,形式(载体)包括成果报告、地质图件、专著或文章等;内容(实质)包括能源资源靶区、数据及其反映的现象和规律、理论和技术方法、标准和决策建议等,真正有价值的是信息的内容。在产出表达中,形式和内容不加区分地混用,导致地质调查的产出表达混乱。二是实物工作量具有投入和产品双重性。一方面,提交用户使用的不是实物工作量,因此不能算作产品;另一方面,实物工作量需要按照规范要求完成,它上面包含了很多重要的信息,它的数量和质量必须符合规范要求,对地质调查产品形成起重要作用,因此在绩效考核中,把他作为产出指标进行考核是非常必要的。

(2)地质调查效益难表达、难量化。也就是在一个工作周期结束后,很难确定地质调查工作取得的直接效益,尤其无法定量测算。地质调查具有基础性、公益性和效益后续性特点。它是通过地质填图、地质科研等手段获取地球地质信息,认识和掌握地质规律,为矿产勘查、工程建设和保护人居环境提供支撑服务的基础性、公益性工作。它的产品是在后续产业发挥作用,因此,它的效益(经济效益、社会效益等)也是在后续产业中得到体现,本身的效益难直接评价。

(二)存在的问题

(1)预算绩效管理的理念滞后。目前,还存在有“重分配轻管理、重支出轻绩效”的错误意识,未牢固树立“花钱必问效,无效必问责”的绩效意识,认为预算绩效管理可有可无,存在应付心理。

(2)项目的绩效目标和指标填写不规范。由于前述两个难点,导致项目负责人在填报绩效目标申报表时,经常存在三个方面的主要问题:一是项目的绩效目标没有很好地分解到绩效指标。绩效目标泛泛,难落实到具体指标;二是产出指标填写混乱,既有形式(载体),也有内容;三是效益指标往往根据自己的理解填报,五花八门,难量化,难考核。

(3)运行机制欠缺。《意见》要求要建立“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系。这个体系是由制度体系、组织体系和评价方法技术体系构成的以实现预算绩效目标为核心的有机运行机制。目前,地质调查管理存在的主要问题是预算、业务管理等没有形成以绩效目标为核心的一体化有机运行机制。

四、对策建议

(一)开展顶层设计,建立地质调查预算绩效管理体系。

开展顶层设计,以绩效管理为核心,建立“全方位、全过程、全覆盖”的地质调查预算绩效管理体系。一是深化改革组织机构,必须有局领导牵头,相关部室参加。建议纳入“关于落实一级预算单位管理要求优化提升地质调查管理能力工作方案”一并推进。二是推动全面实施预算绩效管理格局、管理链条和管理体系三个维度工作:构建地质调查“项目-部门和单位-政策”全方位预算绩效管理格局;建立“绩效目标、绩效运行、绩效评价、结果应用”等全过程绩效管理链条,构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统;完善“所有财政资金”全覆盖预算绩效管理体系。三是健全完善制度体系,包括项目、单位和政策绩效管理办法等。

(二)健全完善全面预算绩效管理机制。

健全完善系统化、标准化、模块化的地质调查项目绩效评价指标体系(见下表),把预算管理、业务管理、目标责任制等过程管理和结果管理纳入到指标体系中,建立起以绩效目标为核心的绩效管理新机制。

绩效评价是绩效管理的关键环节。(下表)是根据财政部文件中提供的项目绩效评价指标体系的框架的简化形式,其中一、二、三级指标是规定好的,四级指标可根据不同部门特点具体建立。通过这个指标体系,既可利用各管理环节的成果,又可使各环节的管理统一到绩效管理中,从而建立起以绩效目标为核心的绩效管理新机制。其实质是以绩效目标为核心,将预算管理、技术管理等紧密结合,形成一个有机的绩效管理体系。既可提高管理效率,又可提升管理效果。

(三)深化研究,修订完善绩效评价方法和标准体系。

目前,中国地质调查局初步形成了地质调查绩效指标框架和评价指南,但与新形势和新要求还存在很大差距,需要结合新形势和新要求深化研究项目绩效评价方法、指标和标准体系,构建单位预算绩效评价方法、指标和标准体系,并结合实际应用,不断更新完善。

鉴于目前项目负责人还存在不熟悉项目绩效目标申报指标体系和绩效评价指标体系,填报不规范等问题,要加大培训宣传力度,尽快推广绩效目标申报和评价技术。□

(作者单位:自然资源部中国地质调查局发展研究中心)

项目支出绩效评价指标体系简化表

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