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山西煤炭矿区乡村发展瓶颈及出路分析

2018-12-3 9:34:52 来源:中国矿业报 作者:张泽华

毋庸置疑,改革开放政策对于中国社会和经济的转型和发展起到了至关重要的作用,但同时也引起了部分社会群体相对利益的受损及社会福利的损失。山西作为煤炭大省,一些农村地区坐落于煤炭资源丰富的矿区,这些乡村区域与当地的煤炭生产基地共同发展,形成长期的互生模式和发展系统,存在复杂的利益分配关系。近年来,随着全面建成小康社会和深化农村改革,山西煤炭矿区的农村在社会、经济、生态等领域出现众多问题,尤其是矿区乡村产业系统的畸形发展和生态系统的严重破坏为人诟病。

一、山西煤炭矿区乡村发展面临的窘境及其原因

一是矿区乡村经济结构不合理导致发展缺乏动力。从产业结构来讲,煤炭矿区乡村长期过分倚重作为第二产业的矿产业发展,忽视了作为国民经济基础的第一产业发展,同时第三产业缺乏足够的资金支持和政策关怀。从分配结构来讲,煤炭企业的“暴富”现象与当地农村农民的贫困问题形成了鲜明的对比,煤矿企业发展产生的负外部成本最后转嫁给了农村和农民,进一步扩大了矿企和乡村的贫富差距,恶化了当地矿村关系。从所有制结构来讲,产权交易、转让制度设计的不科学,煤矿产权长期处于模糊不清的境况,引发了煤矿资源分配的不合理和权力的滥用,最终拉大了矿村及个人之间的贫富差距,加重了农民的不满情绪和“相对剥夺感”。

二是矿区乡村生态及人居环境恶化导致发展根基脆弱。据有关数据显示,山西省因采煤造成的采空区面积近5000平方公里(约占全省国土面积的3%),其中沉陷区面积约3000平方公里(占采空区面积60%),受灾人口约230万人,山西此类地质灾害在全国最为严重。而矿区农村的人居环境面临的问题也十分严峻,煤矿企业的野蛮开采和乡村无序管理,导致农村私搭乱建、乱堆乱放、垃圾围村、污水横流等现象十分突出。由于过分依赖矿产业和违背自然发展规律,资源型农村正在面临着“资源诅咒”,丰富的自然资源可能不是福祉而是陷阱;不健全、不透明的监管机制又会致使当地农村陷入“污染-治理-再污染”的恶性循环。

三是部分煤炭矿区位于集中连片特困地区,乡村发展雪上加霜。山西省吕梁山和太行山地区是我国集中连片特困地区,是我国扶贫攻坚主战场之一,也是部分煤炭矿区的主要开采地,例如山西隰县位于晋西吕梁山南麓,是我国扶贫开发工作重点县之一,也是石隰矿区的所在地。吕梁山和太行山地区的地质条件十分复杂,农业生产力相对落后,交通、信息极其不便利,基础设施严重不足,这些不利条件不仅加剧了扶贫攻坚的重担,而且阻碍了乡村振兴战略的规划和落实。煤炭企业的开采和运营更是激化了当地人与自然以及经济发展的矛盾,致使贫困“马太效应”的产生。

二、经济补偿和生态补偿视角下矿区乡村振兴路径选择

一是建立健全矿区乡村产业补偿机制,大力推进乡村产业振兴。产业补偿作为一种间接补偿方式,通过资金支持、技术引进、体系建设及战略规划,吸收大量的矿区农村剩余劳动力,提高矿区农民的就业水平,从而保障农民共享农村产业发展和优化带来的社会福利的提高。山西长治地区包含潞安、武夏、霍东等大型煤炭矿区,为了降低该地区资源型农村对煤矿开采的过分依赖、引导农民回归土地实现农业生产可持续,该地区的农业产业应充分发挥当地农产品的优势,因地制宜发展旱作农业,围绕“土、水、种、技、机、绿”,抓好技术创新和集成应用,使有机旱作农业成为山西农业的重要品牌。此外,农民通过身份转化和职业转变也能够提升自身经济能力和福利水平,以陕西榆林白舍牛滩村实施的“村矿和谐型田园综合体示范工程建设”为例,该村通过资金和体制相结合的产业振兴方式,将田园打造成为乐园、农业园打造成为旅游景区,进而实现农村一二三产业的融合发展和农民收益的持续快速增长。

二是构建矿区乡村社会补偿体系,协调矿村关系和利益分配格局。矿区乡村的社会补偿由政府补偿、企业补偿和个人补偿三部分组成。政府补偿由拥有矿权及征税权的各级地方政府及相关监管部门,通过多种行政方式协调矿村关系中各利益主体的权益,为失地农民提供征地补偿和再就业机会,为当地贫困群众提供生活帮助等。企业补偿是指在煤炭开采过程中,盈利的煤矿企业将资源产权收益的一部分,用于解决因煤炭采空导致的农村土地坍塌和工业废料导致的耕地污染等问题。在政府和企业层面之外,富裕的个体可以借助政府和企业搭建的扶贫帮困平台贡献社会力量,提升全村福利水平。

三是树立矿区乡村产权补偿意识,推动产权收益分配向矿区农民倾斜。从矿业权的角度出发,矿产资源的所有权归国家,探矿权和采矿权归矿企。由于以往长期考核政府部门的指标“唯GDP论”,加之煤炭企业的盲目开采和不规范经营,受益者往往是资源所在地的政府和矿企,作为多数人的矿区农民,不但被排挤出资源产权收益的受益主体,而且还要被迫承担煤炭开采导致的各种外部不经济。因此,在乡村振兴推进中,政府应坚持以人为本,矿企应强化产权补偿意识,共同保障矿区农民的权利、增进矿区农村的公共福利。从农村集体产权的角度出发,农村集体产权制度改革有利于破除矿区农村产业发展的内生阻力,带动该地区经济朝着规范化、制度化方向发展,保障集体经济组织成员合法合理获得集体资产收益分红。

四是建立和完善矿区乡村生态补偿机制,推进人与自然和谐发展。从横向补偿的角度出发,煤炭企业自身要明确灾害治理责任,将资源收益合理用于解决次生环境问题。地方政府应明确生态恢复的责任主体并对其进行监督,完善相关法律法规,加强执法力度,协同煤矿企业共同构建生态文明系统和“美丽乡村”。地方政府还要转变过去“唯GDP”论的经济发展观念,科学制定资源开采的成本效益分析,引入环境核算指标,从而实现“绿色GDP”和推动矿区生态文明的进步。从纵向补偿的角度出发,煤矿企业一方面要树立节约资源的发展意识,推动企业由“有水快流”式开采、粗放式管理向“细水长流”式开采、精益化管理转型;一方面要通过回填的方式防治煤炭采空区的地质灾害,并将低产低效且宜耕种的矿地归还给农村集体及农民,同时还要对塌陷区进行整治,以植树种林的方式恢复矿区生态平衡。□

(作者单位:山西财经大学公共管理学院)

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