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疫情形势下矿业权许可申请政策的法理分析

2020-2-21 9:07:59 来源:中国矿业报 作者:特约撰稿人 胡卉明

目前,新冠肺炎形势依然严峻,各地纷纷启动重大疫情防控一级响应机制。

疫情形势下,自然资源行政主管部门应当如何应对涉及行政管理相对人重大权益的矿业权行政许可申请?如何处理才能最大程度地保护行政许可申请人的合法权益,同时又维护矿业权管理的正常秩序?

实际上,我们已经注意到,对于上述问题,不少省级自然资源行政主管部门近期已纷纷发布了相关政策,如吉林、四川、浙江、陕西等。相关应对政策主要集中在以下三方面:一是适当延续行政许可有效期限。大多数规定矿业权许可近期到期的,自动延续至疫情防控解除后3个月。二是丰富行政许可申请方式。推荐和建议矿山企业网上申请办理矿业权延续手续。三是简化审批材料,优化办事流程。要求行政机关主动简化审批要件,提高办事效率,帮助矿山企业早日复工复产等。

那么,在出台政策的同时,部分行政机关也在考虑,出台此类政策的职责、权限、法律依据,是否切实做到了不违反上位法且没有后续法律风险。笔者试图从目前法律规定和法理上对这一行为进行分析。

一、行政机关有权在自己职责范围内开展行政指导

行政指导是指行政机关在其职能、职责或者管辖事务范围内,为适应复杂多样的经济和社会管理需要,适时灵活地采取符合法律精神、原则、规则或者政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法,谋求相对人同意或者理解,以有效实现一定行为目的的行为。行政指导是现代行政管理的重要手段。

行政指导实际是行政机关基于其法定职权拥有的一项职能,其最突出的特点是灵活多样、不拘一格和追求效率。行政指导可以消除相对人的抵触和担心,确保行政行为得以顺利进行;同时,民众也期望得到行政指导以保护和实现权益。目前,从国家层面的立法来看,没有关于行政指导的统一规定。我国最早的有关行政指导的立法实践是2008年10月1日施行的地方政府规章《湖南省行政程序规定》,它用专节对于行政指导定义以及程序进行了规范。随后不少省在制定本省行政程序规定时,也将行政指导纳入特别行政程序进行了专门规定。

《湖南省行政程序规定》第102条规定:“行政指导采取以下方式实施:(一)制定和发布指导、诱导性的政策;(二)提供技术指导和帮助;(三)发布信息;(四)示范、引导、提醒;(五)建议、劝告、说服;(六)其他指导方式。”部分省级自然资源主管部门针对疫情期间矿业权申请发布的指导政策就是采取的其中第一种方式,是履行行政机关行政指导职责的一种行为。

二、行政机关应当遵循比例原则开展相关行政行为

行政比例原则是行政法的重要基本原则。它是指行政机关实施行政行为应当兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,如为实现行政目标可能对相对人权益造成不利影响时,应当将这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内。比例原则着眼于利益的均衡,要求行政机关在达到行政管理目标时,要遵循对公众、对相对人产生最小的负担,尽可能在完成行政目标时,最大程度保护管控对象的合法权益。

可以想见,新冠肺炎疫情影响下,全民动员,社会管理进入了一种应急状态。如果行政机关仍然机械执行法律规定,要求申请人必须于许可到期前抓紧准备和提交申请材料,对于受疫情直接影响或者身处交通关停地区的申请人来说则会产生极大的负担和不利影响,也会导致矿业管理秩序的混乱。此时,行政机关就应当遵循比例原则,及时灵活制定具有合理性的政策措施,开展行政指导,制定符合法治精神和特定时期要求的政策,解决申请人后顾之忧,保证管理秩序的稳定,这也是治理能力和水平的充分体现。

三、行政机关主动开展授益性行政行为应予以支持

授益性行政行为是指行政机关为行政相对人设定权益或者免除义务的行政行为。疫情形势下,自然资源主管部门积极能动地采取相应措施,出台延长许可期限、优化申请流程、简化审批材料等政策,是典型的授益性行政行为。

对于行政机关的行政行为,一般普遍认为应当遵守“法无明文规定不可为”原则,但对于行政机关主动开展的授益性行政行为则并非一定需要有明确的法律规定,这也是为行政法理论所认可的。

同时,从组织法依据来看,根据三定方案的规定,自然资源行政主管部门负责矿业权管理,有拟订矿业权管理政策并组织实施的职责,其有开展涉及矿业权行政许可授益性行政行为的职责。从行为法依据上来看,《突发事件应对法》第十一条规定:“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”疫情形势下,自然资源行政主管部门针对矿业权许可申请出台和制定的授益性政策具有合理性,以保护人民群众人身财产安全以及维护正常矿业管理秩序为目的,不违反法律优先原则,也具有法律保留原则所要求的组织法和行为法依据,应当予以支持和鼓励。

当然我们也要注意,特殊政策是针对特定情况和特定期间的。疫情防控解除后,各地应当及时发布矿业权许可申请恢复正常的公告和要求,积极督促申请人依法申请,避免特殊政策滥用,影响矿业权管理秩序及时恢复正常和产生不积极履行法定职责的法律风险。

􀴁作者单位:自然资源部不动产登记中心(自然资源部法律事务中心)

网站编辑:宫莉

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