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从财税政策调整看如何破解稀土困局

2014-5-14 15:03:45 来源:中国经济时报 作者:赫荣亮

稀土是重要战略资源,被誉为“工业维生素”,广泛运用于新能源、新材料、电子信息、航空航天等领域。目前,我国稀土产量占据绝对地位,常年占全球90%以上需求。但稀土产业大而不强,一面出口遭遇欧美投诉,另一面因环境污染、资源利用低、核心技术缺乏以及低端产能过剩等问题长期困扰产业健康发展。赛迪智库财经研究所认为,适时调整稀土出口政策,建立环保管控制度;开征稀土环境税,缓解地方治理成本压力;合理调整资源税,真实反映稀土应有市场价值;落实税收返还和基金扶持政策,体现资源我用原则。

“中东有石油,中国有稀土”,海湾国家因石油开采而暴富,我国稀土产业发展却陷入内忧外患。长期以来,环境污染问题突出、资源利用效率偏低、相关产品研发核心技术缺乏等问题,一直制约着我国稀土产业可持续发展。2014年3月末,WTO公布稀土案初裁报告,认定我国稀土出口限制措施违反世贸规则,稀土出口管理制度面临巨大挑战和压力。那么,有哪些财税政策能助我国稀土产业解困,最终实现稀土产业壮大发展,思考相关问题,对我国稀土外贸政策和产业政策均有着重要意义。

一、我国稀土出口政策遭遇的外部挑战

(一)我国稀土出口争端回顾

2012年3月,美国、欧盟、日本针对我国限制稀土出口贸易政策向WTO提起诉讼。经过近两年的调查,2014年3月26日,WTO专家组初裁报告公布,我国就稀土出口实施的限制措施违反世贸规则,认定我国对稀土产品采取的出口关税、出口配额管理措施以及对稀土出口企业施加的出口业绩和注册资本要求不符合WTO相关规定,且出口限制措施未能证明与保护自然资源有关,未与国内限制生产或消费的措施一同实施。

近年以来,欧美发达国家频繁利用WTO规则质疑我国原料出口政策,我国稀土案初裁败诉理由,与之前的焦炭等九种原材料案高度相似。2012年,WTO裁决我国九种原材料出口限制措施违规。最终,我国被迫取消上述原材料的出口配额措施,2013年取消焦炭出口40%的关税。

2014年4月17日,我国向WTO提出上诉,但结果预期不乐观,一旦败诉,我国将被迫调整出口政策,尤其是稀土出口配额制度或将终结,我国稀土资源将面临廉价外流的局面。

(二)我国稀土出口政策评述

我国稀土出口管理政策主要以配额制度和关税制度为主。

第一,出口配额制度。1999年,我国开始对稀土实行出口商品配额制度;2005年,调整压缩出口配额企业名额,控制稀土出口配额;2009年底工信部出台《2009—2015年稀土工业发展规划》,未来6年出口配额总量控制在3.5万吨/年以内,随后,分别在2010年和2012年大幅下调出口配额,幅度均达三分之一;2013年,稀土出口配额有所上调,环比增长53%,达3.1万吨(见表1)。

第二,关税制度。2004年,我国开始降低稀土出口退税率,其中稀土金属出口退税率从17%降至13%,稀土氧化物从15%降至13%,稀土金属矿从13%降为0;2005年5月取消了稀土出口退税政策,在2006年11月开征稀土出口关税;随着征税力度逐年加大,2013年,稀土出口关税的缴征品种扩大到57种以上,税率一般在25%左右(见表2)。

稀土出口政策逐步朝着限制出口方向调整,主要基于我国以不到三分之一的世界储量,长期供应全球90%以上的需求,从保护资源和环境双重角度出发,需要调整稀土出口政策,避免稀土资源低价出口。政策实施后,欧美国家使用成本大幅上升,尤其削减配额后,2010年,我国稀土金属氧化物的出口均价27957美元/吨,比1990年增长3.5倍,2011年又涨至177914美元/吨,比2010年增长5.3倍,在此影响下,美国重启稀土矿开采,并且加大研发寻找替代产品。此外,我国稀土深加工行业得到发展,稀土产业化技术提高,钕铁硼磁体等高新技术领域有所突破,生产逐步向稀土深加工转型。

二、我国稀土产业发展面临的瓶颈问题

(一)环境污染问题严重,治理成本费用高昂

稀土开采直接污染山川河流、绿色植被、土壤,所以,美国、澳大利亚稀土资源丰富,多年来却一直限制开采,通过低价进口稀土满足本国需求,这主要基于资源开采过度破坏环境的考虑。

我国稀土资源分布有着“南赣州、北包头”之说。在重稀土资源丰富的赣州,重稀土开采曾采用的池浸工艺,造成植被、土壤毁坏,浸出、酸沉等工序所产生的氨氮以及重金属废水容易导致严重的山体环境破坏和水资源污染。虽近年以来开始采用原地浸矿工艺,但依然存在地质结构破坏及化学药剂泄漏污染等风险。在轻稀土为主的包头,轻稀土开采工艺中矿石分离与冶炼同样容易引发环境污染问题,如白云鄂博矿含有钍0.04%、铀0.01%,在开发利用过程中,容易产生废水、废气、废渣,“工业三废”已成为包头较为突出的环境问题。

环境污染治理成本高昂,甚至远超收益。2012年,工信部表示,“我国稀土开采付出的代价触目惊心,初步测算,仅赣州一地因为稀土开采造成的环境污染,矿山环境恢复性治理费用就高达380亿元”。而2011年江西全省稀土主营收入329亿元,利润仅为64亿元,环境污染治理成本之高,使得稀土开采得不偿失。

(二)资源利用效率偏低,税收调节作用有限

稀土资源开采利用效率偏低,存在私采乱挖等现象。目前,我国国有企业稀土开采的吨回收率只有60%,大型民营企业回收率仅为40%,而一些私采乱挖的小型企业甚至不及5%。

当前,我国稀土资源税整体税负过低,难以充分发挥税收政策保护资源的应有作用。稀土原矿资源税税额标准中,轻稀土包括氟碳铈矿、独居石矿,每吨为60元;中重稀土包括磷钇矿、离子型稀土矿,每吨为30元。经测算,从稀土原矿到稀土氧化物,如轻稀土,每吨稀土氧化物的资源税额估值在1200元至1500元之间。而稀土有着重要的战略价值,当前市场行情低迷,氧化铈、氧化镨等轻稀土产品市场价格在2万元到57万元/吨。由此计算,氧化镨的资源税率估值在0.2%。而我国进口依存度高达60%的铁矿石,资源税率估值约2.5%(一等入炉露天矿的资源税缴纳额约25元/吨),十倍于氧化镨,铁矿石的资源税税负远高于稀土。

(三)缺乏高端核心技术,低端产品产能过剩

虽经过多年发展,但我国多数稀土企业掌握的仍是中低端技术,由于缺乏核心技术,加工企业同质化严重,主要集中在钕铁硼、发光材料和镍氢电池,其他高新技术产业应用方面少有涉及,导致我国一方面大量出口稀土初级产品,另一方面需要进口价格高昂的深加工成品。同时,国外企业垄断高端核心技术,欧美国家设置技术贸易壁垒,我国企业难以引进深加工尖端技术,导致我国稀土深加工产业与国际水平有着较大差距。

另外,稀土低端产品同质产能扩张偏快,部分领域的产品已有过剩迹象。我国稀土永磁材料占全国稀土新材料产量的80%以上,但高品质永磁材料仅占其产量的10%。据统计,我国稀土永磁材料产能达30万吨以上,而年产量仅在八九万吨,产能利用率不及30%。

三、政策建议

(一)调整稀土出口政策,建立环保管控制度

我国需要加快学习和掌握世贸规则,探索维护国家利益又能降低贸易摩擦的外贸政策,从而改变我国稀土外贸困局。建议在弱化或取消稀土出口配额管理措施,将出口关税保持在一个较高水平,并充分合理运用WTO规则,强化稀土出口管理政策。尤其关贸总协定(GATT)第20条(g)款规定,对可用尽的资源可以采取限制开采和使用的措施,但明确提出“与保护可用尽自然资源有关的措施,如此类措施与限制国内生产或消费一同实施”。

一是建立企业环保认证标准制度。借鉴我国企业屡遭碰壁的欧盟“绿色壁垒”政策,建议规定我国稀土生产企业,建立环境整治、开采、生产等方面环境内控制度。研究国际和区域性环保公约、我国环保法规和标准,在稀土行业推广ISO14000系列标准等国际环境管理体系认证制度,并将其作为稀土原料及初级产品出口的企业资质强制标准之一,强化稀土出口许可证审核、监察等环节。

二是建立稀土出口企业环保重点监察制度和保证金制度。强化出口企业环境监管,由相关部委联动,逐年检查出口企业的环保落实工作,不合格即吊销资格,并以污染治理成本或危害水平为标准加倍处罚;结合企业出口规模,建立环境保证金制度,参照每年环保部门的稀土出口企业环境稽查报告,酌情予以返还。

(二)开征稀土环境税,缓解地方治理成本压力

税收政策是解决环境污染外部性的重要手段。依据“污染者付费”原则,从事稀土矿石开采、冶炼、加工等企业均可作为环境税的缴纳主体。我国政府需要持续科学地评估稀土环境污染问题,可借鉴发达国家经验,考虑征收二氧化硫税、二氧化碳税、废弃物最终处理税、水资源税和采矿税等。

加快推进环境保护税出台,建议由中央和地方按照固定比例分享,并突出地方政府的环境治理责任。此外,由中央财政安排稀土污染环境治理专项资金,依据产区稀土开采和冶炼规模、污染治理投入需求、治理进度等情况,落实资金分配情况。

(三)合理调整资源税,反映稀土市场真实价值

偏低的资源税税负难以体现稀土消耗的社会成本,难以实现节约资源,建议进一步调整稀土的资源税税负。一是改革计税方法,从量计征改为从价计征,提高稀土企业开采成本,发挥保护资源和环境的双重作用。二是反映级差收入,提高主产区资源税缴征比例。以“普遍征收,级差调节”为征收原则,督促地方政府,尤其资源品质好的赣州、包头等产区提高资源税缴征比例。

(四)落实税收返还和基金扶持政策,体现资源我用原则

积极扶持我国企业科技创新,扭转稀土技术受制于人的局面。强化财税支持力度,建立税收返还和基金扶持等奖励政策。

一是税收返还制度。对于提高稀土利用效率,起到节约资源作用的新技术,或能提升稀土使用价值的新发明,建议由中央和地方财政部门、工业主管部门落实税收返还 (一定比例返还该企业缴纳的稀土资源税),认定重大科技创新的企业可以享受延长税收返还期限(3—5年)。

二是科技专项资金扶持。《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》中,稀土技术被列为重点支持方向,落实国家支持稀土基础研究、前沿技术研究、产业关键技术研发与推广应用,建议将稀土产业技术创新纳入到“国家科技重大专项资金”中,对稀土科技开发中的研究、中间试验试制和产业化等阶段发生的直接费用予以支持。

三是关键技术引进扶持。为了降低高端加工技术引进成本,可将稀土产业核心技术引进作为重点支持对象,参照“重大技术装备进口税收政策”,对于稀土深加工领域承担着重大技术装备自主化的企业,引进稀土深加工装备关键技术,作为国家支持发展的技术装备优先支持,免征关税和进口环节增值税。

网站编辑:潘冰

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