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非法采矿屡禁不止的背后

2015-7-20 9:39:53 来源:中国矿业报 本报记者:王琼杰

一提到国土资源执法工作,给人的印象就是“三难”——发现难、制止难、查处难。事实上,这几年来,全国各地的国土资源系统通过动态巡查、群众举报、卫片检查、视频监控等联合执法手段,基本解决了国土资源领域非法违法采矿行为“发现难”的问题。然而,由于多种原因,国土资源领域非法违法采矿行为制止难、查处难、执行难的问题非但一直未能得到有效解决,反而在有些地方还呈现出愈演愈烈之势。

近日,中国矿业报记者在某地采访中,就发现了这样一个特别的案例——一个非法采矿多年的个体采石场,在当地政府组织的多次专项整治行动及多个部门的屡次制止查处中,不但没有任何收敛,反而“越做越大”,成为了地方采石企业的“龙头老大”。即便是该企业在今年5月被以破坏矿产资源罪进行立案查处,并被移交给公安部门的过程中,其仍然继续在顶风生产。

非法采矿屡禁不止

从2006年初以所谓“委托”的名义非法“借用”别人的采矿许可证开始生产,到大肆“超层越界”开采后屡被查处和在2013年度的国家矿产执法检查中被确定为违法违规开采被停产整顿,再到现在的被以盗采矿产资源罪立案查处的过程中依然疯狂非法生产……中国矿业报记者在调查中发现,这家民营采石场近10年来一直是在非法生产和查处打击的夹缝中逐步“做强做大”的。

而最令人关注和颇为费解的是,这家采石场的非法采矿活动恰恰是在“全国整顿规范如火如荼,非法采矿活动如过街之鼠”的全面整顿和规范矿产资源开发秩序的“严打”行动中起步的。

多年来,矿业开发秩序混乱,非法采矿屡禁不止,浪费资源、破坏环境事件层出不穷,一直是困扰矿政管理的“老大难”,也是国土资源执法的重点和难点。为从根本上破解这一难题,进一步规范矿产资源开发秩序,2005年8月,国务院专门下发了《全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发【2005】28号文),在全国开展了为期两年的整顿规范工作。通过整顿规范,矿产资源滥采乱挖等违法行为得到遏制,矿产资源开发秩序明显好转。

而该采石场却在2006年初,以委托书、协议转让的形式非法从他人手中取得了采矿许可证等相关证照,开始开采和加工矿石。对该采石场,当地国土资源部门虽然对其超层越界行为多次进行了查处,却收效甚微。随着非法采矿规模的扩大,这家采石场干脆“另立炉灶”,在原先的采石场附近又开辟了新的战场,开始大量非法盗采矿石。

2013年4月,当地县政府对全县矿山进行安全生产专项整治,对所有无证开采点、无合法加工生产手续的加工点,以及虽有合法手续,但开采加工不规范、破坏资源、污染环境、不具备安全生产条件的采石场和金属矿山等要求一律停产整顿,对证照不全或存在问题的采石场全部拉闸断电、停产整顿,而惟独这家采石场虽然超层越界、非法生产,但只是象征性地交些罚款后,就顺利通过了县整治办“过五关斩六将”的层层审批,并很快恢复了正常生产。

在屡次查处打击中“羽翼丰满”、做强做大的该采石场有恃无恐、不可一世,甚至开始公然对抗执法。2014年夏天,该县查处取缔无证无照经营工作联系会议办公室依法对其非法采矿场进行查处。该采石场不仅不配合,反而用铲车堵住道路,把时任的县国土资源局局长,以及县旅游局、乡政府等主要领导等执法人员围困山上长达5个小时,直到公安出警后才得以脱身。

尽管如此,这家采石场的非法采矿活动依然没有受到任何影响。即便在被县国土资源局以盗采矿产资源罪申请了鉴定,并将其移交至县公安局进行立案查处的过程中,其非法采矿活动仍然没有停止,只不过由过去的全天候大肆非法生产改为晚上偷偷打眼放炮、白天外运矿石。其行为之猖獗、背景之深厚可见一斑!

地方政府心慈手软

事实上,在现实生活中,类似这样屡禁不止、顶风作案的国土资源违法案件并不少见。这既有一时难以克服的《矿产资源法》严重滞后的深层次原因,又有地方政府及其相关部门执法不严、措施不力等主观因素。

祸患起于忽微。就上述这家起步于“严打”期、发展于整顿中的非法采矿企业来说,其之所以终成气候、尾大不掉,就与当地政府有莫大关系。

实际上,当地县政府有很多次机会可彻底关闭这家非法采矿场,无论是2005年成立的整顿规范办公室,还是后来成立的集中整治囤地圈地违法违规建设用地和土地闲置浪费工作领导小组办公室,抑或是再后来成立的查处取缔无证无照经营工作联系会议办公室,都曾经是该县打击非法采矿的领导者和组织者。至于当地开展的安全生产专项整治、非煤矿山无证无照专项整治等活动也是一个接着一个,其他非法违法矿山均先后被关闭取缔,惟独这家非法采矿点在屡次打击中得以幸免。

而《矿产资源法》严重滞后直接导致的矿业执法手段无力,则严重束缚了国土资源部门的执法行为。相对于武装到“牙齿”的最严《环境保护法》而言,迟迟没有修改的《矿产资源法》则是“手无寸铁”,根本无法为国土资源执法行为提供强有力的保障和支持。

“因《矿产资源法》存在严重硬伤,缺乏强制性手段,不能扣押设备,尽管我们的执法程序全部走完了,可就是没有办法制止这家采石场的非法采矿行为。”该县国土资源局分管执法的一位领导大倒苦水地说:“我们对其立案调查后,已按盗采矿产资源罪申请了鉴定,并于今年5月份已移送给县公安局进行立案查处,但依然无法对非法采矿活动采取强制性措施。”

此言非虚。中国矿业报记者在基层采访时,不少基层国土资源系统的领导都抱怨说,现在的国土资源执法工作无制服、没车辆、缺装备、少手段,执法监察人员下去执法,像散兵游勇一样,根本没有震慑力。

上述这家非法采矿企业为了不让执法人员把铲车扣走,竟敢把该县国土资源局局长、旅游局局长和乡政府领导等国土资源联合执法人员围堵在山上,就是抓住了《矿产资源法》的软肋——国土资源执法人员没有权力来扣押非法生产的设备。

至于在非法采矿活动的处罚方面,由于多种原因的掣肘,国土资源部门也明显是投鼠忌器、力不从心。根据《矿产资源法》第三十九条之规定,未取得采矿许可证擅自采矿的,擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的,擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的,责令停止开采、赔偿损失,没收采出的矿产品和违法所得,可以并处罚款;拒不停止开采,造成矿产资源破坏的,依照《刑法》第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。然而,在实际执法过程中,因非法采矿企业往往采取“蚂蚁搬家”式的盗采方法,采出一点矿产品就立即运出去销售了,国土资源部门很难认定和没收采出的矿产品及违法所得。就上述这家采石企业来说,其采出的石灰石运到外地加工成石子对外销售,量大运输难。对此,国土资源执法人员要没收其矿产品并不容易。而对其违法所得的没收和罚款,也是处于两难境地。如果按照其实际开采情况没收非法所得和进行罚款,企业一旦缴纳不了,就造成国有资产流失,要追究国土资源执法人员责任;如果按照企业的实际支付能力来处罚,又制止不住非法采矿行为。

“在对非法采矿的处罚过程中,如果国土资源部门开出的‘罚单’(包括企业的违法所得和罚款)超过30万元但企业没有缴纳到位,国土资源部门就要因造成国有资产流失而面临问责。这种‘作茧自缚’式的有关规定,在客观上造成了国土资源执法人员在执法过程中不敢轻易罚款和没收所得。”当地国土资源局一位领导说。

而作为国土资源部门执法工作最后一道防线,也是严惩非法采矿行为的最后一个堡垒“依法申请法院执行”,现在也是弱不禁风。目前,对国土资源违法案件,许多地方的人民法院往往不受理,更不愿意配合国土资源部门去强制执行。据了解,现在法院系统正在积极探索推出裁执分离制度,对包括国土资源领域违法行为在内的一些案件,法院只裁定不执行,执行工作又交给了地方政府。如果这一制度付诸实施,国土资源执法过程中的“依法申请法院执行”将重回原点——由国土资源部门来执行。

如果仔细分析一下述这家采石场长达近10年的非法采矿活动轨迹,不难发现,当地的政府及相关部门尽管一直在对其非法采矿活动进行打击,但明显“失之于软、失之于宽”,以至于最终“养虎为患”。

当地国土资源局虽然多次进行了立案查处,但前怕狼后怕虎,畏首畏尾,没有采取得力措施将其消灭在初始,且在其非法采矿渐成规模之时,惟恐被问责而不敢按实际采矿量进行处罚,这在一定程度上助长了非法采矿活动的发生。

而其他相关部门也难辞其咎。据了解,上述这家非法采石场是一个证照全无、破坏资源、污染环境、安全事故频发的“五毒俱全”企业。如果当地公安部门能溯本求源,以爆破采石这个结果来立案倒查火工用品的来源;如果当地电力部门能及时切断电源,让其无法施工打眼;如果环保部门能真正履行环境保护职责,安监部门能监管到位......可以说,无论是从污染环境、破坏景区、超限运输、非法用电,或是从无照经营、非法使用火工用品、存在安全隐患等,即便是“九龙治水”,各扫门前雪,只要有一个环节有一家职能部门能坚守住底线、真正履职监管到位,这家采石场的非法采矿活动就难以进行。

政府主导方能攻坚

近几年来,全国国土资源系统把“尽职尽责保护国土资源”作为当前和今后一个时期国土资源工作在大局中的定位,从落实经费人员、健全机制机构、完善制度手段等方面入手,严厉打击和查处国土资源违法行为。但是,对处在一线、负责国土资源执法监察具体工作的县级国土资源部门来说,不仅缺经费、缺车辆,更缺执法手段和措施。

就上述这家非法采矿企业的所在地来说,当地的县政府近几年也加大了对非法采矿的整治力度,尤其是县国土资源局也曾采取了扣押设备等强硬措施,许多非法采矿和无照经营点被取缔,但这家非法采矿点却依然顶风生产,并公然抗法。显然,仅靠基层国土资源部门一家之力根本无法真正杜绝非法采矿活动。特别是前些年,随着矿产品市场的火爆,违法、非法开采活动有所抬头,暴力抗法现象时有发生,国土资源执法人员人身安全受到严重威胁,因打击非法采矿而受伤的不在少数,甚至有的还为此还付出了生命。

法定职责必须为。打击非法采矿、整顿规范矿产资源开发秩序是各级政府的职责所在。自2005年国务院下发的28号文,首次明确指出“各省、自治区、直辖市人民政府是整顿和规范矿产资源开发秩序的责任主体,要将维护正常的矿产资源开发秩序纳入政府工作目标,并成立领导小组,明确责任,协调行动,联合执法,统一组织实施本行政区域内整顿和规范矿产资源开发秩序工作”后,包括矿业秩序整顿在内的国土资源管理工作成为了地方政府的主体职责,国土资源由“一家管、大家用”变为了“大家管、大家用”。

当地县国土资源局、公安局尽管都按照自己的法定职责尽心尽力,竭尽所能,但依然无法彻底关闭非法采石场,关键在于地方政府并没有尽职尽责,发挥好主导作用,且在主导的多次专项整治行动中选择性执法,心慈手软,致使非法采矿活动屡禁不止、久攻不下。

千难万难,领导重视就不难。这方面不乏有成功的典型。辽宁省本溪市因铁矿资源丰富且埋藏浅、易开采,前些年非法采矿活动时有发生。2005年以来,该市政府主要领导亲自挂帅,国土资源、公安、工商、环保、安监、电力等各相关职能部门共同参与,深入持久地开展资源环境整治行动。经过集中的治理整顿和持续的高压态势,近10年来,该市的非法采矿活动销声匿迹,鲜有反弹。

尽管因受《矿产资源法》所限,国土资源部门在执法中缺乏必要的强制手段,很大程度上影响了对非法采矿的查处打击力度。但只要地方政府重视,相关部门支持,非法采矿活动也完全可以得到严厉打击。

实际上,这些年来,各地都在积极探索矿产资源开发管理的长效机制,以从根本上治愈“前整后乱、越整越乱”顽症。

洛阳市委、市政府十分重视矿业秩序整顿工作,在全国率先成立国土资源警察支队。对国土资源违法行为尤其是非法采矿活动,公安部门及时介入,立案侦查,既减轻了国土资源部门的压力,又提高了打击效率,震慑了盗采资源的不法分子。

本溪市国土资源局与公安、工商、电力等部门探索建立了国土资源执法联系单制度,对动用大型设备进行非法采矿的,与工商部门一起按照无照经营来扣押设备,并联系电力部门断电。对使用火工用品进行非法采矿的,与公安部门一起追查火工用品来源,并依法追究相关责任人的刑事责任,很好解决了执法难、处理难的问题。

河南陕县建立了联合执法办公室,负责对全县非法采矿活动予以打击和取缔,尤其是县国土资源局在巡查过程中发现非法采矿且制止处理不了的,均可移交给该办公室来统一查处。

而湖北郧县的做法更是为国土资源部门消除了后顾之忧。当地县政府切实担起了保护国土资源的责任,明确规定县国土资源局巡查中发现违法、非法采矿后,只要及时处理并上报给了政府,国土资源局就不再承担制止打击不力的责任,而是由地方政府来统一主导对非法采矿活动的打击。

国土资源执法之所以“千险万难”,最根本还在法律上的滞后和不完善。令人欣慰的是,对已讨论修改长达10多年、原本列入2009立法规划的《矿产资源法》,终于“千呼万唤始出来”。在今年的全国两会上,全国人大相关负责人表示,《矿产资源法》已列入本届全国人大的修法计划。

据了解,新的《矿产资源法》将对立法目的的重新确立、矿产资源合理开发最有效管控途径的选择、矿业权市场的优化、各种矿产资源税费的理顺、矿业权与土地使用权的衔接、矿产资源开发的有效监管及法律责任等重大问题进行修改,这些将从法律层面上解决矿产资源领域非法违法采矿行为制止难、查处难的问题。□

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