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煤炭矿业权管理的重要创新

——《山西省煤炭资源矿业权出让转让管理办法》透析

2016-2-22 9:46:15 来源:中国矿业报 作者:邢云鹏 王建伟

“去产能”——实行产业规划、政策指导下的煤炭资源矿业权出让年度总量控制制度,煤炭资源矿业权年度出让总量可以为零;

“降成本”——矿业权人不仅有权勘查、开采煤炭资源,也有权勘查、开采批准范围内的共伴生资源;

“惠民生”——尊重资源所在地居民意愿,未征求矿区所在地乡镇政府、村民委员会和当地居民的意见,不得出让;

“拒腐败”——坚持公平、公正原则,确立了不同市场主体的平等地位,均可通过公开、公平、公正的竞争,取得煤炭资源矿业权。

1月11日,山西省政府对外发布了《山西省煤炭资源矿业权出让转让管理办法》(简称《办法》)。《办法》依据法律、法规及国家、省有关规定,在山西乃至我国煤炭资源矿业权出让转让管理中实现了10个方面的创新,被业界认为是我国矿业权管理新的里程碑。《办法》的出台有哪些意义?创新方面有什么特色?在山西乃至全国推进煤炭改革、遏制腐败、化解过剩产能,促进煤炭经济持续健康发展中有什么作用?对此,记者进行了采访。

破解发展窘境 推进“六型”转变

山西是煤炭资源大省,是我国的能源重化工基地。截至2014年底,山西已累计探明煤炭资源储量2943.3亿吨,保有资源储量2689.67亿吨,保有资源储量占全国总量的17.56%,居全国第三位。其中,山西优质稀缺煤种炼焦用煤、无烟煤保有资源储量居全国之首。截至目前,山西共有持采矿许可证的各类煤矿1055座,占用保有资源储量1278.72亿吨,矿区面积约1.29平方千米,《采矿许可证》载明生产规模为11.92亿吨/年。2014年,山西生产煤炭9.76亿吨,外销煤量6亿多吨。自新中国成立至2014年底,山西生产煤炭162.7亿吨,占全国的1/4,净调出超过110亿吨,占全国的3/4。山西为保障国家能源安全、促进国家经济建设和发展做出了积极贡献。

然而,在撑起我国经济社会发展大厦的同时,煤炭也给山西带来了困顿与困惑。山西省委书记王儒林指出,山西因煤而兴,也因煤而困。山西出现系统性、塌方式严重腐败问题,主要发生在煤炭及相关领域,突出表现为易发、多发、高发。不少干部深陷其中,倒在煤上,而且量大面广。“一煤独大”的经济,使煤炭企业在煤价大幅下跌之时,效益呈现“断崖式”下滑,卖一吨煤的利润还买不到一瓶饮料。由于长时间、大规模、高强度、粗放式的煤炭开采,特别是开采后修复治理不到位,使山西这个原本在全国就是生态脆弱区的省份付出了巨大代价。因为煤炭开采以及利益分配不当等而产生的民生问题积重难返,影响的不仅是生活问题,而且是生存问题。

2014年,山西省的塌方式腐败严重阻碍了山西省改革发展进程。面对严峻复杂的形势,重大调整后的山西省委痛定思痛,革弊立新,提出了“净化政治生态,实现弊革风清,重塑山西形象,促进富民强省”的总目标和推进“六大发展”的新路径。所谓“六大发展”即市场主导型、清洁低碳型、集约高效型、延伸循环型、生态环保型、安全保障型。山西省委书记王儒林则提出坚持“革命兴煤”,推进煤炭产业走“六型”转变的新路。具体举措上,要深入实施“煤炭20条”、“煤炭17条”,大力推动煤炭消费革命、供给革命、科技革命、管理革命和开放合作,促进煤炭产业向“六型”转变。

在2015年山西省政府工作报告中,山西省长李小鹏提出要大力推动煤炭革命,做好煤炭这篇大文章,以此推动煤炭消费、供给、管理、科技革命。报告强调,要坚持总量控制、节约优先,形成集约高效的能源消费方式。推进煤炭行政审批制度改革,再取消、调整、下放一批涉煤行政审批事项,推进煤炭资源市场化配置,对新设矿业权依法实行招拍挂,完善矿业权二级交易市场,探索建立矿业权转让超额收益调节机制。

山西省国土资源厅许大纯厅长介绍说,2014年,山西省在全国率先清理规范了涉煤收费项目,实施了煤炭资源税从价计征改革,推进煤炭焦炭公路销售体制改革。在此基础上,2015年初,山西省委、省政府出台了《关于深化煤炭管理体制改革的意见》,部署了加快推进资源配置市场化改革、深化行政审批管理制度改革等10个方面、32项具体改革任务。同年8月份,山西省政府出台了《山西省煤炭行政审批制度改革方案》,此次改革将煤矿建设项目行政审批事项,从此前的63项精简合并为38项,标志着酝酿已久的山西煤炭行政审批制度改革拉开了大幕。按照山西省委、省政府的部署要求,山西省国土资源厅针对煤炭资源审批存在的种种问题,开始了煤炭资源矿业权出让转让管理的起草与意见征求。

据介绍,《办法》的起草制定达到了山西各界的支持。山西省委书记王儒林,省长李小鹏,分管副省长高建民在《办法》的起草制定中,多次指示并听取汇报,提出了修改完善意见。在《办法》起草过程中,山西省曾3次征求了省直有关部门、市人民政府和重点产煤县人民政府及重点国有煤炭企业的意见;2015年11月28日,还在《山西日报》和山西省政府门户网站刊登了《办法》(征求意见稿);2015年12月7日,在北京召开了《办法》研讨会。在公开征求意见期间,山西省有关部门共收到181家单位或个人的意见建议358条,上至国家两院院士、法律专家,下到普通民众。

山西省国土资源厅煤炭资源开发管理处袁同锁处长介绍说,此次征求到的意见有两个特色,一是征求到的意见集中反映在3个方面,147条集中在矿业权的抵押;49条集中在办法的适用范围上;22条集中在特别收益金制度上。二是征求到的意见不仅在文字表述上,而且从依法治国的高度进行了逐条论证。最后经研究分析,共吸收采纳291条。

以问题为导向 发挥市场决定性作用

2003年8月1日,山西省政府令第164号《山西省矿业权公开出让暂行规定》施行,但实践中个别条款操作性不强,一些规定已不适应目前山西省煤炭产业发展新形势的需要。为了实现“政府权力更公开透明、矿业权人权利更明确具体、操作规则更规范细化”,《办法》以问题为导向,在我国现行的法律框架下,进行了10个方面的改革创新。其中,让市场在资源配置中发挥决定性作用有五项。

一是,首次明确共伴生资源可以勘查开发。《办法》规定,煤炭资源探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的勘查区块范围内,勘查煤炭资源及其共伴生资源的权利。煤炭资源采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的矿区范围内,开采煤炭资源及其共伴生资源和获得所采出的煤炭及其共伴生资源矿产品的权利。

二是,首次实行煤炭资源取得资质与煤矿企业经营资质相分离制度。《办法》规定,非煤资源矿业权人为综合利用申请勘查、开采现有非煤资源勘查区块范围内、矿区范围内煤炭资源,经批准可取得煤炭资源矿业权。非煤资源矿业权人取得煤炭资源矿业权后,建设开采煤炭资源需取得相应资质,符合相关规定。未取得相关资质前,不得开采煤炭资源。

古交市国土资源局副局长王明生认为,党的十八大提出全面深化经济体制改革,《办法》将煤炭资源配置需具备的资质与煤矿企业经营资质分开,解决了不同市场主体在煤炭资源配置过程中的平等参与问题,开放了市场。以前,非煤资源矿业权人想取得煤矿矿业权,必须要取得煤矿开采资质,现实是非煤资源矿业权人没有煤矿,却要取得资质。

三是,首次提出要公示对协议出让提出异议的方式及途径。《办法》规定,坚持矿业权市场化配置原则,确定以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式为主配置煤炭资源,严格限制协议出让,同时以公开协议方式出让煤炭资源矿业权的,应公示的主要内容必须包括对公示内容提出异议的方式及途径。

山西省泽州县国土资源局总工程师赵中伟认为,《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》明确,国土资源主管部门在批准协议出让探矿权、采矿权前,应当将拟批准的勘查开采项目及项目出资人名称、协议出让申请理由等基本情况进行公示,而没有公示提出异议的方式及途径。山西出台的《办法》规定,增加了对公示内容提出异议的方式及途径,体现了“协议对象可以特定,但协议价格必须市场定”的特点。

四是,首次明确了矿业权抵押范围。《办法》规定,煤炭资源矿业权人可以依照国家有关规定及本办法,抵押煤炭资源矿业权。矿业权抵押评估范围不得超过已缴纳矿业权价款的资源储量的剩余资源储量。矿业权范围内未缴纳过矿业权价款的资源储量,不得抵押备案。

袁同锁介绍说,虽然国土资源部发布的《矿业权出让转让管理暂行规定》明确矿业权人依照有关法律作为债务人以其拥有的矿业权在不转移占有的前提下,向债权人提供担保的行为,但没有明确抵押的范围。比如,一企业取得30亿吨的资源,只交了10亿吨的资源价款,在抵押时可以抵押30亿吨,还是10亿吨,没有明确。此问题也引起了社会各界的广泛关注。此次山西出台的《办法》规定,矿业权抵押评估范围不得超过已缴纳矿业权价款的资源储量的剩余资源储量,矿业权范围内未缴纳过矿业权价款的资源储量,不得抵押备案。这在全国还是第一次明确。

五是,首次提出煤炭特别收益金制度。《办法》规定,经国家批准后,实行煤炭资源矿业权转让特别收益金制度。矿业权转让特别收益金的征收、使用及管理办法另行制定。

袁同锁介绍说,煤炭征收特别收益金制度在全国是首次,当时征求到的22条建议中有19条意见认为,此举彻底管住了以往山西煤老板因煤价格暴涨出现的“一夜暴富”的现象,有利于社会公平正义;但有3条意见认为,特别收益金制度违背法理,是一种见不得别人发财的表现。最终,经过反复斟酌修改,将特别收益金制度的征收改为经国家批准后征收。

阳光行使权力 把纪律挺在前面

山西是我国的煤炭资源大省。2000年以来,山西先后经历了煤炭关井压产、煤炭资源有偿使用、煤炭企业兼并重组等,虽然取得了一定效果,但很多腐败案件背后都出现了煤老板,都涉及煤炭资源交易。信息不公开以及利润巨大,就很容易滋生腐败。而且,长期以来山西省一直以协议出让方式配置煤炭资源,存在程序不规范、不透明、价款标准不能反映市场变化等问题;同时,二级市场存在不公开、不规范、监管缺失等问题。

2015年12月16日,山西省委书记、省深化改革领导小组组长王儒林主持召开了山西省委全面深化改革领导小组第十六次会议。会议指出,建立健全煤炭资源矿业权出让转让管理办法,事关全局,影响当前,涉及长远,意义重大。要坚持依法合规,增强法治思维,依法推进煤炭资源矿业权出让转让,依法解决《办法》实施过程中出现的新情况、新问题,确保全省煤炭出让转让在法治轨道上进行。

《办法》坚持阳光作业,把纪律和规矩挺在前面,扎密扎紧笼子,主要体现在五个方面——

一是扩大了公开范围。《办法》对矿业权办理的时间节点进行了逐一明确,缩减了人为操作的空间,变以往找人批矿为按时间、按程序流转办理矿业权。同时,《办法》尊重资源所在地居民意愿,规定在新设煤炭资源矿业权之前,应在矿区所在地发布公告,征求矿区所在地乡镇政府、村民委员会和当地居民的意见。否则,不得出让,方便了群众监督。

二是年度出让总量向社会公布。《办法》规定,煤炭资源矿业权出让年度总量经省人民政府批准,由省国土资源主管部门公布。太原市国土资源局矿产资源管理处处长王利军认为,年度出让总量公布制度,让人们对全省每年出让的矿业权一清二楚,堵住了以往存在的找领导批条子要矿业权的路子,既有利于政府宏观调控,也有利于社会监督。

三是实行回避制度。《办法》规定,投标人资质审查委员会、竞买人资质审查委员会、省国土资源主管部门会议研究等参加人员,实行回避制度。山西省阳城县北留国土资源所所长郭必昇认为,《办法》规定对投标资质审查委员会、拍卖资质审查委员会、会议研究等参加人员实行回避制度,将回避的范围进行了事先化清,体现了公平、公正。比如,煤炭资源矿业权所在地为本人籍贯地的;与煤炭资源矿业权申请人、竞买人的承办人有亲属关系的;有异议被举报应当回避的;与煤炭资源矿业权申请人、竞买人及其承办人有其他利害关系的,都应当回避。

四是实行黑名单制。《办法》规定,中标人、竞得人拒绝签订或逾期无正当理由未签订煤炭资源矿业权出让合同的,取消其中标或竞得资格,所缴保证金不予退还。中标人、竞得人或申请人应当在规定时间内按合同约定缴纳矿业权价款和其他税费后,依法办理矿业权登记手续。逾期未缴纳矿业权价款或未办理登记手续的,除保证金不予退还外,还应承担相应的法律责任。有上述两款行为的中标人、竞得人或申请人,3年内不得参加煤炭资源矿业权出让竞买或提出协议出让申请。

古交市国土资源局副局长王明生认为,以往在矿业权的出让过程中,一些竞买人故意“搅黄”。在国家层面上,对恶意围标的行为没有明确的规定。山西的黑名单制规定了中标人、竞得人或申请人不按规定履行义务的,3年内不得参加山西省煤炭资源矿业权公开竞价出让或提出协议出让申请,有效地避免了恶意围标行为的发生。

五是实行负面清单制度。《办法》规定,有下列情形之一的,煤炭资源矿业权不得转让:采矿权部分转让的;被纳入矿产资源整合方案的采矿权,在整合期间未经批准向非整合主体转让的;按国家产业政策属于关闭矿山的;按国家有关规定属于禁止开采区域的;矿业权抵押备案期内未经抵押权人同意的;矿业权处于国土资源行政主管部门立案查处、法院查封、扣押或公安、税务、检察等机关通知立案查封状态的。矿业权转让评估范围不得超过已缴纳矿业权价款的资源储量的剩余资源储量。矿业权范围内未缴纳过矿业权价款的资源储量,不得转让。以公开协议出让方式取得的采矿权,除母公司与全资子公司之间的采矿权转让外,投入生产未满5年不得转让,确需转让的按原协议出让程序办理。

山西锋卫律师事务所任智健律师认为,《办法》依据国家法律,规定了煤炭资源矿业权不得转让的情形,弥补了以往规定不具体、不便操作的缺陷。今后几年,煤炭市场低迷,煤炭矿权抵押、转让必将进入一个高峰期,山西出台的《办法》对规范煤炭矿权抵押、转让将起到积极作用。

年度总量控制 化解过剩产能

如何化解煤炭、钢铁过剩产能?1月4日,在太原主持召开钢铁煤炭行业化解过剩产能、实现脱困发展工作座谈会时,李克强总理指出,化解过剩产能,要以“壮士断腕”精神,与深化改革、企业重组、优化升级相结合。“必须牢牢坚持改革观念,发挥中央和地方两个积极性,发挥企业的主体精神,要更加注重运用市场化办法化解过剩产能。”

在化解煤炭过剩产能方面,山西省委、省政府提出,要紧密结合山西实际,采取有效措施化解煤炭、钢铁过剩产能。在严控增量方面,要严格控制现有生产煤矿核增能力,“十三五”期间,现有生产煤矿产能核定“只减不增”,严格控制新建煤矿新增能力,“十三五”期间不再新上新建、扩建煤矿项目。在压缩存量方面,要通过进一步提高环保、安全、技术标准,对落后产能坚决依法依规淘汰关闭,依法依规处置僵尸企业。在主动减量方面,对煤与瓦斯突出煤矿和水害严重煤矿按公告能力的80%组织生产,证照过期煤矿全部停止生产。同时,要积极化解煤炭库存,鼓励兼并重组,提高产业集中度,推进煤电一体化发展,推动煤炭“六型”转变。对钢铁行业,也要加大淘汰落后产能力度,对焦炭、焦化、冶金、水泥等行业的各类不达标企业也要坚决淘汰。

《办法》结合山西实际提出了化解过剩产能的具体办法,山西省实行产业规划、政策指导下的煤炭资源矿业权出让年度总量控制制度。煤炭资源矿业权年度出让总量可以为零。山西省国土资源主管部门根据公布的煤炭资源矿业权年度出让总量、矿产资源总体规划、矿区总体规划、煤炭生产开发规划、煤炭工业发展规划及设区的市人民政府报请设立的煤炭资源勘查开发项目,编制煤炭资源矿业权出让年度实施计划,报省人民政府批准后组织实施。山西省国土资源主管部门根据煤炭资源矿业权出让年度实施计划,在省级主要媒体发布出让信息。未纳入煤炭资源矿业权出让年度实施计划的,不得进行出让。

山西省国土资源厅厅长许大纯介绍说,目前煤炭仍是山西的支柱产业,且产能过剩,需加强宏观调控,实行总量控制,按计划向市场投放。下一步,山西省将严格按照《办法》规定,在“十三五”期间一般不宜再新配置煤炭资源,需配置必须用市场化的办法。将加快建立健全矿业权退出机制,全面开展矿业权市场清理,建立有序、自然、正常的矿井退出机制,坚持依法依规淘汰落后产能,通过矿业权二级市场推行落后产能市场化退出机制。□

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