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打造矿政管理的河南样本

——解读河南省全面深化矿产资源管理改革的若干意见

2016-6-17 16:54:09 来源:中国矿业报 本报记者:王琼杰

明者因时而变,智者随时而治。

今年5月,随着统领今后一个时期全省矿产资源管理与改革工作的指导性文件——《河南省人民政府关于全面深化矿产资源管理改革的若干意见》的正式下发实施,河南省矿政管理工作进入了一个资源保障与生态文明协调发展的新阶段。

“这是河南省人民政府因势而谋、应势而动、顺势而为,全面推进和落实创新、协调、绿色、开发、共享五大发展理念,落实‘四个全面’(全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党)战略布局,推动‘四个河南’(富强河南、文明河南、平安河南、美丽河南)建设,进一步提高矿产资源保障能力,加强生态文明建设,专门针对矿产资源领域而推出的一个全面系统的指导性文件,对全省今后一个时期的矿产资源管理与改革工作具有很强的指导意义。”谈到该《若干意见》的出台,作为“老矿管”的河南省国土资源厅副厅长张兴辽感触最深。

因时而变谋主动

河南省是矿产资源大省,是全国重要的能源、原材料工业基地。矿业是河南省传统优势产业,对全省经济社会发展起着重要的支撑作用。

多年来,为提高矿产资源保障能力,巩固提升矿业产业优势,河南省政府一直在不断探索和推出矿产资源管理“新政”。早在2004年,河南省政府就印发了《河南省煤炭铝土矿整合实施方案》(豫政〔2004〕41号),对河南省重要矿产资源进行整合,在全国率先拉开了矿产资源整合大幕,为后来全国范围内的矿产资源整合工作提供了示范。2008年,河南省政府又印发了《关于进一步加强矿产资源勘查开发管理的若干意见》(豫政〔2008〕49号),就规范矿产资源管理、促进矿产资源勘查开发和矿业权市场建设等,提出了系统性的政策措施。通过这两个文件的实施,河南省矿产资源管理工作取得了显著成效。

但是,随着近年来市场经济的快速发展和改革的不断深入,部分政策已不能适应当前河南省经济社会发展的需要,矿产资源领域特别是矿山布局、产业结构、环境保护、安全生产和矿政管理等方面还存在一些问题,亟待进一步研究解决。

“2014年,国家审计署对河南省矿产资源领域进行了专项审计。2015年3月,河南省政府专门针对整改要求,印发了《关于适度调整河南省重要矿产资源整合与资源配置政策的通知》(豫政〔2015〕15号),对河南省矿产资源整合和资源配置政策进行了调整与规范。”河南省国土资源厅矿产开发管理处处长林应满说:“但该《通知》未涉及其他更多的领域,无法全面指导全省的矿产资源管理工作。因此,迫切需要省政府出台新的全面系统的指导性文件,以统领今后一个时期全省矿产资源管理与改革工作。”

问题出来了,又该如何破题?这无疑成为摆在河南省政府及国土资源厅面前的一个现实问题。

早改早主动。为落实“四个全面”战略布局,大力推进“四个河南”建设,充分发挥市场在矿产资源配置中的决定性作用,强化政府宏观调控作用,推进矿业经济转型升级,提高矿产资源保障能力,促进生态文明建设,2015年初,河南省国土资源厅根据河南省政府副省长李亚的指示要求,专门成立了全面深化矿产资源管理改革起草小组,按照“坚持问题导向、解决实际问题;突出市场作用、深化管理改革;强化监督管理、扎紧制度笼子”的原则,开始进行调研和起草。

兼听则明。起草小组先后在郑州、洛阳等6个省辖市,分别召开了由当地发展改革委、工业和信息化委员会、财政局、国资委、安监局等部门以及部分地勘单位和矿业企业参加的座谈会,广泛听取和收集意见建议;赴浙江、江苏、湖南等省份学习调研,并系统收集了四川、贵州等7个省份2014年以来以省政府名义出台的矿产资源管理政策制度,以及山东、河北等6个省国土资源管理部门出台的新措施;结合专项审计反馈结果,对梳理出的30多项亟待解决和规范的问题进行了研究。在充分调研的基础上,起草小组形成了《若干意见》(初稿),在向省重要矿产资源管理联席会议汇报并修改后,分别向有关省辖市和省直管县(市)政府、省政府法制办、省发展改革委、省国资委、省工业和信息化委、省财政厅、省环保厅、省公安厅、省安监局等相关部门,以及省地矿局、有色地矿局、煤田地质局及部分国有地勘单位、矿业企业征求了意见。

同时,起草小组还分别征求了国土资源部相关对口司局的意见。2015年8月14日和10月8日,副省长李亚先后两次召集省直相关部门,进一步研究修改《若干意见》,并对《若干意见》的修改完善提出了明确、具体的指导意见。他们还根据中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》精神,对代拟稿部分内容进行了充实,进一步体现了节约优先、保护优先的生态文明理念,加大了对地勘单位改革和“走出去”的分量。

2016年1月14日,河南省国土资源厅第四次征求了省直有关部门的意见,并根据反馈意见进行了修改。在反复修改完善的基础上,最终形成了提交河南省政府常务会审议的文稿并一致通过。

内容全面“金量足”

据了解,这次河南省政府印发的《若干意见》共分六个部分、二十一条,6000多字。内容涉及规划布局、市场配置、资源保障、环境保护、创新监管和简政放权等方面,涵盖了矿产资源管理的主要内容。

“第一部分是规范源头,管控空间。”张兴辽介绍说,为全面落实生态文明建设的总体要求,通过新一轮矿产资源规划的编制,从源头上优化勘查开发布局,管控开发空间,理顺矿业经济发展与环境保护的关系,并通过提高开采准入条件和建立矿产资源储备制度,从技术上促进集约节约利用矿产资源,平衡矿产资源供需调节。《若干意见》明确提出了推动钨钼、稀有稀散金属、石墨和高纯石英等矿产资源与高端技术产业的双向对接,拉长矿产资源加工产业链。

《若干意见》的第二部分是完善规则,网上交易。《意见》指出,要充分发挥市场在矿产资源配置中的决定性作用,在规范和限制矿业权协议出让的同时,大力推行矿业权网上交易,所有矿业权出让转让信息应在互联网等媒体公开。此外,建立公平、公正、公开的矿业权市场体系,在依法维护国家矿产资源权益的同时促进矿业企业健康发展。

河南作为重要矿产大省。加强地质勘探,为中原崛起提供坚强可靠的能源资源保障一直是河南省政府各项工作的重中之重。《若干意见》的第三部分则是勘探资源,保障发展。要求充分发挥地质工作的基础性、先行性和公益性作用,加大地质工作力度,拓展地质找矿空间,推动国有地勘单位改革发展。要通过持续实施找矿突破战略行动和开拓境外勘查领域,为河南省经济发展提供矿产资源保障。

打造平安美丽中原,也是《若干意见》的应有之义。第四部分则突出了严守红线,环境整治。明确提出要坚持环境保护优先原则,严守矿山开采生态红线,通过推行绿色采矿技术,推动绿色和谐矿区建设,加强矿山地质环境恢复治理和采矿损毁土地复垦工作,构建生态友好、矿地和谐的矿产开发新格局。

为从制度上改“一家管大家用”为“大家用大家管”,真正构建起职责明确、各司其职、协同配合的矿产勘查开发执法监管共同责任机制,《若干意见》第五部分是创新机制,强化监管,进一步明确了政府相关部门在矿产资源管理中的责任以及县级人民政府的责任,通过整合部门行政执法力量,加大对矿产违法行为的联合执法力度,同时加强和规范对中介机构和矿山企业的管理。

“矿产勘查开发监管是一项复杂的系统工程,涉及多个部门,非一日之功、一部门之力所能完成的,尤其是地方各级政府更应负起主体责任。”林应满表示。

而《若干意见的》第六部分则是转变职能,简政放权,提出要通过逐步扩大审批权下放试点范围和改革河道采砂发证管理方式等,进一步简政放权。探索改革技术方案编审,矿山临时用地租用,技术服务市场开放。健全重要矿产压覆协调机制,推进信息公开。

“可以说,这次河南省政府印发的《若干意见》,符合国情、省情,科学全面,含金量高,具有很强的指导意义和可操作性。”张兴辽说。

亮点纷呈创新多

河南省政府此次推出的矿产资源管理新政探索性强,创新点多,对今后一个时期尤其“十三五”期间河南省的矿产资源管理工作将产生重大的积极影响,也为新形势下如何深化矿产资源领域改革、加强矿产资源管理工作提供了全国性的样板。

“突出生态文明,提出了保护矿山生态新的举措,是《若干意见》的一大亮点。”张兴辽介绍说,《若干意见》充分体现了节约优先、保护优先的理念,首次提出在矿产资源规划中划定矿山开采生态红线,对矿区布局、准入条件、采选方式、矿山地质环境治理和矿产三率指标等提出了新的要求,并规定禁采区已有矿业权要依法限期退出,首次明确要求对“三区两线”(自然保护区、重要景观区、居民集中生活区的周边和重要交通干线、河流湖泊直观可视范围)及特定区域内露天矿山实施关闭。探索政府主导、社会参与、市场运作的开发式治理地质环境新模式。

全面深化改革,强调市场配置资源的总体要求是《若干意见》又一大亮点。《若干意见》在总结以往河南省矿产资源整合配置经验与得失的基础上,突出市场在资源配置中的决定性作用,明确提出除国家批准的重点项目外,新立矿业权不再以协议方式出让,全部通过网上交易平台,以市场竞争方式向社会公开出让。同时,显化国有及国有控股的矿业权转让程序与要求,提出了国有矿业权转让全面实施网上公开交易的新要求,以防范暗箱操作,防止国有资产流失。根据省属国有地勘单位改革发展现状,提出坚持改革创新、事企分开、分类推进、需求驱动、以人为本、积极稳妥的原则,要求整合现有资源,规范业务范围,确立主业方向,明确职责定位,强化内部管理,做优地勘事业,做强地勘企业,提升创新能力和创业水平。

《若干意见》还注重持续发展,着力为传统工业和新能源、新材料产业发展提供动力。基于未来一个时期内,能源、原材料产业仍是河南省传统优势产业之一的基本判断,《若干意见》统筹勘查开发与保护的关系,提出了对不同矿种、不同矿区实行差别化管理的政策,提出了确定一批重点勘查开发基地,明确要求持续引导矿山企业资源整合与兼并重组,推动矿产资源与高端技术产业对接,促进矿业经济转型升级。同时,统筹安排地质与矿业开发工作,进一步推进国务院部署的找矿突破战略行动,提出了实现“发现一批新兴矿产、探明一批急缺矿产、储备一批战略矿产、开发一批优势矿产、建立一批境外勘查开发基地”的目标,为河南省新型“四化”发展提供可持续的资源保障。其中,矿产地储备、新能源新材料资源勘查和“一带一路”沿线境外开发基地建立等,是地质矿产工作适应经济新常态的新对策、新措施、新要求和新提法。

“坚持问题导向,制定了解决影响矿业发展问题的具体对策,也是《若干意见》的一大亮点。”张兴辽如数家珍地说,针对河南省长期存在部分矿山与社区不和谐问题,首次提出绿色和谐矿区建设;针对矿山开发利用方案、地质环境恢复治理方案和土地复垦方案编制评审重复问题,探索合并编制、统一评审备案的新模式;针对矿山建设用地难的问题,提出通过租用方式解决矿山临时用地的新途径;针对河道采砂管理职能交叉问题,提出不重复许可原则,非季节性河流的采砂管理由水行政主管部门负责,季节性河流的采砂管理由国土资源部门负责;针对建设用地项目压覆重要矿产资源协调难问题,提出健全政府压覆重要矿产协调机制,要求市县政府和国土资源部门主动介入、超前服务。

特别值得一提的是,这次河南省推出的《若干意见》还强调法治原则,明晰了依法管矿探矿采矿的规范要求。《若干意见》在强调以矿产资源规划为基础依法管矿的同时,进一步明确了矿业权准入与退出的条件要求,规范了相关审批程序,简化合并了前置要件,优化了服务标准;明晰了相关部门在矿产资源管理中的监管职责,确立了对矿业权人监管的依据和标准,强调了基层联合执法的必要性,提出了诚信体系建设与信息共享公开的要求等;特别提出以实施“互联网+”行动计划为契机,充分利用大数据和空间遥感等现代信息技术,提高地质找矿与公共服务水平、矿产资源开发利用水平和管理效能。按照“放管结合,强化事中、事后监管”的要求,提出建立信息公示公开制度、黑名单制度、负面清单制度和诚信体系等,强化了对矿山企业、地勘单位、中介机构及从业人员的监管。□

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