2020年01月20日 星期一
中国矿业报订阅

问题导向定制度 顶层设计清“障碍”

——山西煤层气综改配套改革突破解析

2017-1-3 16:48:51 来源:中国矿业报 作者:邢云鹏 王建伟 李 阔 杨 莹

2016年4月初,国土资源部在全国范围首次将部分煤层气矿业权审批监管至山西的一纸捷报,让负重前行的山西煤层气产业看到了新的曙光。

为保障委托事项“接得住、办得顺、管得好”,去年10月、11月,山西省政府连续出台4个文件,着力解决制约煤层气产业发展的用地、矿业权审批监管、试采审批管理、煤层气和煤炭矿业权重叠区争议等难题。4项煤层气产业发展新政,为山西煤层气产业发展释放了红利信号。

山西省国土资源厅近日召开新闻发布会,对山西省政府连续出台4个文件进行了详细解读。

一纸审批 从中央到山西释放的产业活力

煤层气俗称瓦斯,长期以来作为煤矿“第一杀手”,对煤矿安全生产和矿工生命安全构成了极大威胁。上世纪90年代,煤炭大省山西在全国率先向瓦斯宣战,开展综合开发利用研究,经过近20年持续努力,把沉睡了千万年的煤层气抽采输送到城市农村,点亮万家灯火,送来低碳绿风。

去年4月份之前,在山西省开采煤层气的企业需要去国土资源部履行各种审批手续,即便是煤层气采矿权的延续、变更、转让和注销等审批登记,也得在国土资源部办理。

企业申请、行政授予、一级审批、一级处罚,是目前国家煤层气矿业权管理政策的基调。办理矿业权需要去国土资源部申请,且与常规油气一样有着很严格的准入门槛、大面积的区块设置,让很多本土煤企难以进入,至今在山西省4万平方千米的油气区块中,鲜见省属企业身影;在煤层气开采相对集中的晋城沁河流域,聚集的众多煤层气开采企业大都也是央企。由于煤层气产业发展尚处初级阶段,国土资源部一家审批,相关管理制度不完善,存在“部里看不见、顾不上,地方看得见、管不了”的情况,行业发展主要靠企业自律,导致圈而不探、占而不采的现象屡有发生。这也就是为什么坊间流传着一种“央企在地方跑马圈地”的说法。山西省国土资源厅厅长许大纯表示,央企入晋发展煤层气产业初衷也是好的,一些大企业持有资源潜力好、登记面积大的重要区块,有的还引入外资合作勘查;但由于取得和持有成本偏低,加之部分涉外合同先天不足,导致相当多的区块勘探开发进展缓慢。

除资金、技术,导致很多央企放缓投资脚步的,还有行政审批手续多而繁杂、地方政府获利较少配合的积极性不高、下游市场培育不足、企业投资回报周期被拉长等原因。

经济下行压力加大,改变“一煤独大”格局迫在眉睫。去年4月初,国土资源部在全国范围首次将部分煤层气矿业权审批监管至山西的一纸捷报,让负重前行的山西煤层气产业看到了新的曙光。结合审批监管权下放,山西省委省政府为放大改革效应,决定出台“一揽子”配套措施。经过问题梳理、密集调研、政企互动、专家论证等过程,在10月、11月,以山西省政府名义密集出台了4个规范性文件,至此,制约煤层气产业发展的诸多难题、“瓶颈”迎刃而解。

借此良机,山西省在审批环节打破了以往的企业申请、行政授予制度,出台《关于煤层气矿业权审批和监管的实施意见》,明确今后煤层气探矿权将在专项规划指导下,经山西省政府同意后,执行国土资源部统一规定,以招标等竞争方式公开出让,并实行勘查承诺制。

公开出让并实行综合评标、优胜者得,在维护市场公平、公正的同时,也使资源配置向实力强、真心投的企业倾斜,使更多社会投资能够顺利进入煤层气勘探领域;矿业权竞得人须对资金投入、实物工作量、勘查进度、综合勘查、储量提交、产能建设、区块退出、违约和失信责任等作出相应承诺,并明确违约责任及处理方式,使更多具备油气资源勘查实力的企业通过比方案、比投入、比技术等获得探矿权后,有了加快勘探、尽快投产的积极性。

同时,山西省明确,对符合国家及山西省规定、可以协议出让的煤层气矿业权,如煤炭采矿权申请补办本矿区内煤层气矿业权、煤层气矿业权人申请扩大相邻的零星矿区,须由山西省国土资源厅集体会审决定,报山西省政府同意;而协议出让煤层气矿业权的,要参照竞争出让实行勘查承诺制。

许大纯表示,煤层气矿业权审批部分下放山西省至今,已办理8宗探矿权延续登记,其中一起按照要求提交了限期整改承诺,到期达不到规定投入的将按比例核减区块面积;重点实施了榆社-武乡煤层气调查等3个省级项目,将为优选竞争出让区块、开辟煤层气资源利用新区域,提供科学指导。

“土政策”瓦解 煤层气勘查开采将有行业服务指南

对国有建设用地供应,明确了先租后让、租让结合、弹性出让(如10~15年)、长期出让等多种方式,为下一步对接国家改革措施预留了接口。考虑到一些矿区资源赋存条件好、试采期间回收气量大,从鼓励资源利用、加快矿区转采角度,对试采期间需要配套建设的永久设施用地报批,在省政府权限内作出了特殊规定。

《山西省煤层气矿业权审批和监管实施意见》的出台,明确山西省将建立由山西省政府领导挂帅的省级协调机制,统筹矿业权出让、关联审批事项、综合执法等重大事项。确定要发布山西省煤层气勘查开采行业服务指南。“这个指南的发布,将彻底清理一些市、县的‘土政策’,推动煤层气行业管理‘简政放权、放管结合、优化服务’走向深入。”山西省国土厅副厅长周际鹏说。

新政还对在煤炭和煤层气矿业权重叠区内,因勘查开采煤层气资源引发的争议,提出了3种解决办法和日常协调机制。对增量资源配置方式作出了规定。“针对过去主要采取申请在先方式批准许可、大企业垄断造成活力不强的弊端,新政明确主要采取招标方式竞争出让,逐步采取拍卖、挂牌方式出让。”周际鹏表示,针对过去单个区块面积过大、存在跑马圈地现象,新政明确新设煤层气矿业权面积原则上不超过300平方千米,并实行勘查承诺制,明确出现违约情形的责任追究方式。

与此同时,此项新政还统筹了正向激励与反向约束两个维度。明确了提供用地保障等10项激励措施,明确要建立勘查开采约束机制,如对未履行勘查承诺的,要按照未完成比例核减区块面积。一正一反联动,将促进行业内部优胜劣汰,有利于人才、资金、资源等要素向优势企业集中。为了抑制恶意炒作,对勘查成果信息披露,明确了先向主管部门备案、后公开发布的程序性规定。对未完成法定最低勘查投入的,要依法严肃处理,包括吊销勘查许可证。

试采气可销售 今后不用再“点天灯”

“《关于完善煤层气试采审批管理工作的通知》的出台,破解了长期困扰全行业的第二个突出问题。”周际鹏说,试采是煤层气勘查向开采过渡的一个必经阶段。长期以来,煤层气试采方面存在3个突出问题:一是试采批准有效期限短、期满后无法延续;二是试采结束申请采矿权时,有关专项评价耗时2~3年,导致产能建设缓慢;三是试采回收气销售政策不明确,排空和浪费较大。这些问题的存在,影响了煤层气勘查工作的持续进行,也制约了资源的充分利用,难以适应建设煤层气支柱产业的新形势。新政率先明确了申请试采的控制面积和部署要求:探矿权人申请试采,须符合国土资源部规定,且试采控制面积不得少于5平方千米(约2个基本区块),试采方案应当符合《煤层气资源勘查技术规范》“勘探阶段布置”要求。这一规定,改变了目前试采审批只报井位坐标的习惯作法,以控制面积+工程密度的双重要求,确保试采申请建立在已经充分进行了地质勘查工作的基础之上,并为提前启动专项评价提供了支撑。

“新政还率先明确了煤层气试采许可证延期制度。”周际鹏表示,煤层气排采技术要求一般需经3年左右稳采期,才能获取煤层气资源勘查评价相关参数,而目前的做法是试采时间只批准一年。在管理实践中,批准的一年试采期到期后,虽然国土资源管理部门不再批准延期,但试采井却无法关闭,原因之一是试采工作还没有真正结束,未达到预期目的;原因之二是如强行关闭,则试采井即告报废,数百万元的投资打了水漂。实际上形成了进退两难的监管困境。为此,《通知》明确:试采许可期满后,未能达到提交探明储量要求的,探矿权人可根据实际需要向山西省国土资源厅提出延期申请;山西省国土资源厅审查后,可准予延期一年;但同一试采区域延期申请不得超过2次,即试采累计期限不得超过3年。矿区地质条件复杂的,可能适当延长试采期限。这项政策彻底破解了试采一年不足、期满难续的困境。

煤层气试采会产生大量回收气。目前的状况是,一些矿区试采期间产生的回收气难以得到销售许可,再加上管网不配套,企业只得把回收气排空或点天灯,部分矿区每天甚至有数10万方的浪费,全省一年浪费高达几亿方。针对这一现实,新政规定,率先实行支持油气企业成立单一销售公司销售试采回收气,并实行税收先统征后分账的新制度。“《通知》明确‘支持探矿权人在符合安全生产、质量管理等规定的前提下,按照市场价格就近进行销售,或进入天然气管网及城市公共供气管网销售,实现早期收获。工商、住建、安监、煤监、质监、税务等有关部门应当允许其办理有关行政许可’。”周际鹏表示,探矿权人销售试采期间的回收气,应当在地方投资注册专门的销售公司,原则上矿区不跨县的应在本县注册销售公司,矿区跨县的应当于所在设区市成立销售公司,矿区跨市的应当在省设立销售公司。中石油、中石化、中煤联等拥有多个区块的央企,在山西设立一个销售公司即可,既方便了央企集中销售,也适应了扁平化管理要求,是企地双赢的制度安排。

矿业权重叠区争议 有了规范的解决办法

“煤层气与煤炭矿业权重叠区争议,一直以来被部分媒体炒作成山西煤层气产业发展迈不过去的坎,甚至出现了年年拿个别矿区争议来说事儿的现象,对山西煤层气产业产生了较大的负面影响。”周际鹏表示,事实上,多年来山西省已经逐步形成了煤层气企业与多家中小煤炭企业合作的“三交模式”、煤炭企业反哺煤层气开发的“潞安模式”、煤炭企业综合勘查开发煤炭煤层气的“晋煤模式”等。这“三种模式”的推广适用,已经成功地将不少重叠区改造成了资源综合利用示范区。

山西省政府办公厅印发的《山西省煤层气和煤炭矿业权重叠区争议解决办法》(试行),对鼓励自主协商、规范行政调解、慎重行政裁决作出了比较详细的规定。

山西省国土资源厅将依据国土资源部委托、山西省政府安排,负责协调解决重叠区内勘查开采煤层气的争议。解决的方式包括:当事人签署安全互保协议、推进合作勘查抽采、调整矿业权范围。

自主协商,不只是签署安全互保协议,还重在健全日常沟通协调机制。目前,山西省国土资源厅已经起草、即将发布重叠区资源利用安全互保协议示范文本,进一步明确煤炭与煤层气企业在重叠区的权利及义务。

行政调解,不再是政府的一般性号召,而成为解决重叠区争议的重要渠道。“国务院、山西省政府要求各职能部门将行政调解作为法定职责来履行。但如何实施,省政府、国土资源部尚未作出规定。我们借鉴部分省份的政府规章,作出了明确规定。”周际鹏表示,规范行政调解程序的同时,新政还规范了行政裁决程序。针对过去“一事一议”习惯作法中自由权过大的弊端,借鉴兄弟省份作法,作出了明确规定。

《办法》的出台,将解决重叠区争议纳入了规范轨道。争议发生后,不用等领导批示,只要企业申请,职能部门就可依法介入,按照规定程序和权限,合理解决煤层气与煤炭重叠区争议,极大地缩减了办事时间,提高了办事效率。同时,企业对于政府部门公平解决争议的信心增强了,主张权益的底气足了,再不用四处奔波了,成本自然就降低了,更好地保障好了矿业权人的合法权益。□

网站编辑:宫莉

返回新闻