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拨云见日看今朝

——2016年国土资源管理工作回顾及2017年展望

2017-1-23 17:11:07 来源:中国矿业报 作者:张维宸

2016:下行压力下稳住底盘

2016年是“十三五”开局之年,也是供给侧结构性改革元年。回顾2016年,经济稳的态势在持续,进的力度在加大,投资有企稳态势,消费出现平稳增长,对外贸易有所改善,经济发展提质增效,积极因素在不断累积。

2016年年初经济形势相对严峻,5、6月份一些经济指标再度下行,下半年以来,随着我国坚持积极的财政政策,加大改革攻坚力度,经济增长呈现底部企稳迹象,积极因素持续增多,前三季度GDP增速保持6.7%。前11个月,固定资产投资(不含农户)同比增长8.3%,与之不相匹配的是第二产业的采矿业投资9199亿元,同比下降20.2%。社会消费品零售总额增长10.4%。进出口总值21.83万亿元人民币,同比下降1.2%。PPI同比下降2.0%,全国规模以上工业企业利润同比增长9.4%,居民消费价格指数(CPI)同比上涨2.3%。我国原煤产量累计305253万吨,同比下降10%。“三去一降一补”进展顺利,供给侧结构性改革取得积极成效。三大产业更趋均衡,创新驱动取得重要进展,大众创业万众创新呈现蓬勃发展的良好势头,经济发展中的“新元素”异军突起,资源使用效率不断提升,绿色发展成效显著,2016年GDP增速有望保持在合理区间,实现了“十三五”良好开局。

但这种由政府主导力量带动的经济趋稳基础并不牢固,经济运行中的一些深层次问题并没有得到解决,加之受全球贸易保护主义抬头、经济增速放缓、复苏疲弱、我国增长周期调整、国内经济尚未回暖和国内成本优势持续弱化、产能过剩依然严重等多重因素影响,中国经济增长仍面临下行压力。

回顾2016年,国土资源管理工作不断改进和完善,认真落实习近平总书记、李克强总理对国土资源管理工作的重要批示精神,大力推动能源矿产产业转型升级,以资源政策促进化解产能过剩,以供地政策稳定房地产市场预期,合理调整用地结构,以资源供应结构调整促经济结构转型升级,调整勘查开发布局,继续实施优势矿产资源总量调控,加强矿产资源节约与综合利用,增加重点矿产资源战略储备。全方位实施最严格的耕地保护制度,全面推进土地节约集约利用,推进耕地数量质量生态“三位一体”保护,强化规划编制实施,加强建设用地分类,实施建设用地总量、强度的“双控行动”,不断深化农村土地制度改革,建立健全自然资源管理制度。大力推进国土资源科技创新,深入推进“放管服”体制建设,广泛开展国际交流互鉴,积极参与全球矿业治理,巩固拓展不动产统一登记成果,不断完善资源开发收益分享机制,加强地质灾害防治能力建设,全力支持脱贫攻坚。同时,深入推进“两学一做”学习教育,扎实开展“能力建设年活动”,不断加强党风廉政建设。

2017:制约与机遇的角力

2017年将是中国经济持续“挤泡沫、稳增长”的一年。从中长期来看,国内外环境依然错综复杂,我国经济将进一步加快推进新旧动力切换、新旧模式接续,支撑中国高增长的“三驾马车”均不同程度地减弱。受美国、欧洲、日本等发达市场经济国家相继不承认中国市场经济地位等因素的影响,全球化红利基本耗竭。在生态文明建设不断加码的前提下,工业化的红利也呈递减态势。随着人口抚养比底部到来,人口红利逐渐发生逆转。从中短期来看,世界经济还存在很大的不确定性因素。美国经济增长动力依然不强;欧盟自身结构性问题日益凸显,外需难有较大改观。增长的动力还赖于内需,受居民收入和消费习惯等方面的影响,2017年内需不会有大的起落;依赖基建、房地产、制造业这三大固定投资的增长,“债务-投资”的稳增长驱动模式,也将带来更大的投资风险。在供给侧结构性改革的大背景下,“三去一降一补”的任务仍将持续,将加大去杠杆的力度。预计2017年在国企去杠杆方面会提速,将有更多僵尸企业被关闭、重工业将继续去产能,坏账处理将加快。经济形势总体趋稳,结构调整取得重要进展,伴随着一些深层次的矛盾和问题,宏观经济仍将持续“挤泡沫”,同时,“稳增长、防风险、促改革”再度加入2017年经济政策的“拉力赛”。

与此同时,2017年国土资源管理也将面临三大困境,全球矿产资源市场、国内房地产市场和国内基础设施投资的较大不确定性,威胁着国土资源管理政策的稳定性。由于去产能导致部分资产价格上涨,冰冻的矿业行业开始遇暖融化。2016年8月份国内煤炭市场总体向好,下游钢铁行业已经走出最低谷,钢铁市场止跌反弹,炼焦煤需求好转,动力煤价格持续上涨。2016年9月份开始煤炭价格一路飙升,大多数大宗商品已经触底回升,石油天然气开采业、有色金属采选业、黑色金属采选业以及非金属采选业出现了强劲回暖,而上游资源品价格的上涨会逐步传导至中下游,成本的攀升又致使中游行业产品的提价压力会逐步显现,进而给“降成本“带来更大的阻力。

由于国土资源条件发生了改变,国土资源承载力已难以持续承受高增长,从土地资源到矿产资源、水资源、油气资源,国土资源的约束已经制约并将在一定时期内继续制约着中国经济保持更高增长的可能性。预测在2017年,投资将更多投向新兴产业、民生、公共服务和基础设施短板。消费重点是服务消费,提高工业消费品的质量和水平和进一步改善消费环境成为消费政策的主攻方向。出口政策,将更加有利于促进加工贸易转移和升级,更多支持服务贸易出口为主线。

应对:用好三大抓手

在此大背景下,国土资源管理将依然面临经济发展环境深刻变化的考验。对此,应树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,并不折不扣地贯彻落实。要进一步强化2017年国土资源管理工作思路研究,全力做好中共中央、国务院交办的各项工作,以优异的成绩迎接党的十九大胜利召开。

第一,发挥市场改革的创造力,尽职尽责保护国土资源。市场改革是中国经济得以改变面貌的最重要力量。过去的38年,正是因为我们采取了市场化的改革,让市场发挥重要作用,最大限度地创造了矿产资源供给,以至于今天出现了所谓的市场饱和。土地资源供给由于不具有可移动性的特点,所以没有像矿产资源供给一样出现生产过剩,但局部地区也出现了过饱和状态。摆在我们面前的任务是既要发挥好市场在国土资源配置中的决定性作用,又要更好发挥政府的作用。要紧紧围绕推进供给侧结构性改革,优化存量、引导增量、主动减量,化解结构性过剩产能,在创造良好营商环境增效益等方面想办法、出实招,真抓实干。

一方面,坚决遏制以“铺新摊子”扩大产能为主的发展模式,国土资源管理的战略思想要明确“稳增长、保资源、维权益、防风险、促改革”的逻辑顺序,政策基调要兼顾供给侧结构性改革与需求侧管理政策相协调,密切关注土地、矿产、海洋资源等领域的风险隐患情况,维护国土资源安全。

另一方面,保护国土资源、节约集约利用国土资源是关键,是保证国土资源管理工作不走样的底线。大力推进政务诚信建设,要以信用铸就国土资源管理“生命之基”,持续推进国土资源管理改革,以壮士断腕的勇气和决心进行国土资源管理机制的变革和创新,试点探索中央、地方分级代理行使土地、矿产、海洋资产所有权,化解制约土地、矿产、海洋资源资产所有者职责难以落实的现实矛盾,力求实现“稳增长、保资源”双赢。

第二,坚持对外开放的协作力,节约集约利用国土资源。对外开放给我们带来了最大的协作力,开放不仅解决了矿产资源的供给不足,而且带来了国外先进的科学技术和先进的管理经验,为我们节约了大量国土资源。38年来,中国矿产资源能够持续满足国内经济发展的需求,靠的是资源的国际获得和市场的国际开拓。

目前,我国大宗矿产资源对外依存度高,2015年中国能源对外依存度达16.3%。据中国海关统计,2016年,中国累计进口原油3.81亿吨,原油进口依存度超过65.5%,创历史新高。进口天然气5403万吨,天然气对外依存度超过34%。2016年,我国进口铁矿石10.24亿吨,铁矿石对外依存度涨至87.3%,达到了历史最高点;同时,进口煤2.56亿吨、进口钢材1321万吨、进口铜矿石1696万吨、铜材495万吨、进口成品油2784万吨,均达到或接近历史最高点。

因此,要落实“一带一路”战略部署,按照国家总体部署,综合考虑资源能源、政治、法律、市场、环境等因素,充分发挥我国的技术、装备和人才优势,支持国内矿业企业参与国际矿产资源合作开发计划,开展海外合作投资,在境外设立矿业公司和研发中心,充分利用国际矿产资源资源和市场,避免结构性产能过剩,实现技术升级和建立全球矿产品生产服务体系。

《能源发展“十三五”规划》中提出,“十三五”期间,非化石能源消费比重提高到15%以上,天然气消费比重力争达到10%,煤炭消费比重降低到58%以下。这不仅需要煤炭产能缩减,而且更为重要的是需要天然气产能以年增速达15%左右,对于一个以煤炭能源为主的发展中人口大国,这一挑战是巨大的,不仅仅需要加大、加快国内天然气的勘查开发力度,探索国外合作勘查开发天然气,更需要加快推进油气体制改革。同时,继续开展矿产资源节约与综合利用技术标准的研究和推广,这既是我国矿业发展的必然战略选择,也符合世界矿业发展规律。

为全面贯彻习近平总书记和李克强总理对节约集约利用土地资源的重要批示,要加强土地资源利用的全过程管理。一方面要严格土地利用总体规划管控和用途管制制度。力争在2017年年底前,划定县级以上城市发展边界,严格控制建设占用耕地,坚决杜绝粗放用地现象。另一方面,要落实最严格的土地保护和耕地占补平衡管理制度。坚持“控制总量,节约增量,挖潜存量”的原则,引导工业、人口、住宅的集中发展,提高土地使用效率。严格划定和永久保护基本农田,加快节地大纲和节地标准、全国小城镇基准地价动态监测规范研究和推广,强化单位GDP建设用地消耗强度持续下降,继续开展节约集约模范县市创建活动。发挥市场在土地资源配置中起决定性作用,探索对经营性基础设施和社会事业用地实行差别化征收土地使用税制度。强化土地执法和土地督察的行政执法权,加大土地违法案件督办、查处、问责力度。同时,在节约集约利用国土资源策略上,不仅要认识到“资源有限,技术进步无限”的价值所在,而且要以全面实施深地探测、深海探测、深空对地观测和土地工程科技“四位一体”的科技创新战略为契机,大力开展国土资源先进理念、管理、技术创新,加快国土资源标准化体系建设,积极营造国土资源科技创新的外部氛围。

第三,增强工作落实的服务力,尽心尽力维护产权合法权益,特别是群众权益。在市场经济下,服务的重要性日趋凸显,服务就是责任,服务就是竞争力,服务就是生产力。2017年是深化供给侧改革的关键年,为了巩固2016年政府宏观调控成果,科学应对当前国内外复杂的经济形势,各级国土资源主管部门应当适应变化,更新管理理念,加强土地和矿产资源的风险防控管理,共同维护国土资源体系安全稳健运行;加快清理废除对非公有制经济各种形式准入国土资源市场的不合理规定,消除各种隐性壁垒,保证各种所有制经济依法平等使用土地矿产和海洋资源、公开公平公正参与国土资源使用权市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任。进一步加大对当前薄弱领域的国土资源政策支持力度,以新的战略、新的思路、新的举措与服务老少边穷地区的小微企业、“三农”的中小型合作企业进行“对接”,通过主动服务、贴心服务、高效服务、创新服务,为服务好实体经济发展创造条件。加快完善征地制度,推进农村宅基地制度改革,做好农村土地使用制度改革试点工作,采取“一地一策”规范农村产权市场流转交易,力争2017年底全面完成农村土地所有权确权登记发证工作,以推行不动产登记制度为契机,加快集体建设用地、宅基地使用权确权登记进度。在部系统内,建立对涉及国土资源产权纠纷的企业和公民维权援助机制,更好发挥调解、复议、仲裁的积极作用,完善国土资源产权纠纷多元化解机制。

总之,尽管2017年的国土资源管理工作面临诸多挑战,但由于方向非常明确,只要工作方法得力,加快清除体制机制障碍,倒推规划制定的“路线图”和“时间表”,相信未来的国土资源管理工作会取得更大进步。□

(作者单位系中国国土资源经济研究院)

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