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顶层设计要注意吸取地方改革创新经验

——从32篇调研报告看新常态下如何深化矿政管理改革

2017-7-31 18:04:55 来源:中国矿业报 作者:王永生

引言:

矿政管理是国土资源中心工作的重要组成部分,大到法律制定,小到矿山企业的某次办事体验,都和它息息相关。

近年来,伴随我国进入新常态,实现尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益,需要更加科学有效的管理思维和手段。2017年的国土资源工作会议着重提出——推动国土资源治理体系和治理能力现代化。要推进重点领域改革,加快科技创新步伐,强化法治国土建设。可以说,全面深化矿政管理供给侧结构性改革的大幕已经拉开。

本文通过对2015年度国土资源部地矿类优秀调研报告的集成分析认为,当前各地矿政管理呈现出四个创新,即:全面加强砂石矿规范化管理,建立勘查开采监督管理长效机制,地质环境与土地、矿产管理一体化,构建地质资料管理与服务新机制。但同时也存在三个突出问题,即:对新常态的不适应、基础弱、与相关部门协调不够。建议从四个方面完善矿政管理:一是加强矿法修编、构建国家权益金制度以完善顶层,二是促进储量管理改革、稳定基层队伍以夯实底层,三是做好规范管理、创新监管、完善机制强化中间层,四是研究建立铁矿储备机制以及压覆矿产管理衔接与补偿机制协调好外围层。

1、基本情况

通过对2015年度32篇国土资源部优秀调研报告(地矿类)的分析,发现调研报告主要对矿产开发、地质勘查、地质环境、行政审批、储量管理、税费管理、矿法修编等七个方面的主题进行了跟踪调研。

2、问题聚焦

经统计分析,当前我国矿政管理中突出问题在于三个方面:

一是对于新常态的不适应,表现为现行的矿法及配套法规滞后于经济体制改革、现行的矿山(矿区)资源环境管理体制与生态文明体制改革总体要求相差较远、储量管理理念落后、民间投资不足等;二是基础弱,在地质灾害多发易发的山地丘陵区,县、乡缺人员、缺机构、缺经费、缺技术支撑的情况仍然严重,地方截留挪用矿产资源补偿费普遍用作补充经费;三是与相关部门协调不够,矿政管理中政出多门的情况仍较突出,地质公园管理体制不顺,压覆矿产审批与建设项目用地管理衔接情况不甚良好。

3、地方创新

——规范化:全面加强砂石矿管理

各地针对砂石矿管理,在优化布局、规范出让、高效审批、集约利用、强化监管、严格环保等方面探索了一些各具特色的典型经验做法。

第一,严格规划管控,促进布局优化。河北、河南、湖北等省明确规定原则上不在铁路、公路等可视范围内新设砂石土矿采矿权;贵州省规定砂石土矿山最低生产规模为6万立方米/年,2015年末砂石土矿山总量控制数为2878个;广西采取“限实禁粘”措施全面淘汰粘土矿采矿权;安徽省依据矿业权设置方案的安排于2015年底前整合、注销砂石土矿山485个。

第二,规范出让程序,强化市场配置。吉林、安徽、山东、云南等省修订完善了矿业权出让交易规则,明确矿业权出让各环节的具体要求;江苏、广西、云南在采矿权出让前须充分征求安监、环保、林业、水利、公安等相关部门意见;浙江省出台“净采矿权”出让制度,在采矿权出让前,由乡镇政府负责通过确权、补偿、公示、告知等方式,将出让涉及的山林、青苗、道路使用等相关权益处理到位。

第三,推进简政放权,提高审批效率。浙江、广东、海南等省将省级发证砂石土采矿权审批下放到市、县级国土资源主管部门;浙江省厅成立行政审批处集中办理全厅的行政审批事项,并将整个审批流程纳入政府服务网,将办证周期缩短在5个工作日左右;江西省出台《矿产资源管理条例》,将省级及以下发证矿山环境治理恢复方案和土地复垦方案两个要件合并。

第四,节约集约利用,提升开发水平。河北、贵州、宁夏通过建设砂石资源集中开采区或示范基地,推行园区化管理,提升矿石开采加工整体水平;内蒙古、吉林、江苏对生产工艺落后、安全生产条件差的砂石土矿山进行综合整治;山东鼓励和引导有条件的企业与科研院所合作,提升对煤矸石、尾矿资源等的利用水平。

第五,加强部门联动,实行立体监管。河南、湖南、广东、广西等省(区)国土资源、安监、公安等相关部门加强联合执法;福建、山东、贵州等省通过运用网络信息平台、视频监控、卫星遥感等科技手段,建立全方位、立体式执法监管模式;江西省建立健全县、乡、村三级国土资源执法监察网络,矿山监管实行一对一管理。

第六,坚持环保优先,促进绿色发展。贵州省划定了生态红线,禁止在保护区、公园、旅游景区、地质灾害危险区,重要水域周边,铁路、公路两侧及重大基础设施一定范围内露天开采砂石土;海南省暂停新设建筑用砂石土以外的采矿权,并在三亚市全面禁止设立采矿权;广西专门出台规范矿产资源开采项目环评的相关规定,严格细化矿产开发项目环评要求。

——常态化:浙江建立勘查开采监督管理长效机制

浙江省创新矿产资源勘查开采监督管理工作,形成了以矿业权年检、现场巡查为基础,以矿山储量动态检测为抓手,以矿产督察为重点,以信用监管为突破,互相促进、有机衔接的监督管理长效机制:

一是严格矿业权年检。通过制定实地检查表、提早启动部署、提高实地检查率、召开集中审查会等措施,浙江省勘查项目实地检查率均达到100%、矿山实地检查率达70%以上;

二是规范现场巡查。浙江省厅下发《关于加强对越界开采矿产资源监管工作的通知》,各地国土资源所落实专人定期开展矿山巡查,基本做到了露采矿山巡查每个月不少于一次,地下开采矿山每季度不少于一次的巡查频率;

三是强化中介服务。通过矿山地质测量机构至少每季度一次的测量,准确掌握了矿山开采消耗和保有资源储量;

四是创新完善制度。制定了《浙江省矿产督察工作手册》和《浙江省矿产督察员工作补贴、差旅费管理暂行办法》,建立督察工作组长负责制和矿产督察整改验收机制等;

五是加强工作衔接。建立矿业权年检与矿产督察衔接机制,把现场巡查情况和矿山储量动态检测成果作为矿业权年检和矿产督察的重要资料,全面启动采矿权人信用信息监管。

——一体化:内蒙等地地质环境与土地、矿产管理一体化

内蒙古自治区2015年5月1日开始实施的《矿山地质环境治理办法》规定:矿山地质环境治理包括矿山地质环境保护与恢复治理、矿山土地复垦;矿山地质环境治理方案包括矿山地质环境保护与恢复治理方案和矿山土地复垦方案;旗县级以上人民政府国土资源主管部门应当建立年度检查制度,对全区矿山地质环境治理方案的落实进行监督检查。2015年9月,湖北省人民政府下发了《关于加强矿产资源勘查开发利用管理的意见》,明确提出“将矿产资源开发利用方案、土地复垦方案、矿山地质环境恢复治理方案合并为矿产资源开发利用与生态复绿方案”。江苏徐州市在全国率先开展“矿区土地资源与矿产资源一体化管理”理论和技术研究,编制了《徐州市矿地统筹规划方案》并在沛县试点。

——联通化:上海构建地质资料管理与服务新机制

一是建立与市局行政审批流程融合的地质资料汇交机制,在土地出让公告和土地出让合同文本中,载明建设单位在申请建设工程项目开工放样复验前应向上海局汇交工程地质资料,并将工程地质资料汇交作为工程验收的要件;

二是建立与市局成果管理体系无缝对接的地质资料管理机制,基于国土资源“一张图”,通过上海市地质资料数据中心,实现地矿成果与规划国土成果体系的衔接;

三是建立与上海研发公共服务平台接轨的绩效考评机制,上海地质资料信息共享平台已加入了上海市科委专业技术服务平台评估认定体系,依托上海研发公共服务平台这一市级共享平台,推动地质资料服务由行业内向社会各领域拓展;

四是针对政府、企事业、社会公众不同层面用户建立差异化服务机制,政府层面将地质资料信息服务纳入上海市规划和土地管理流程,企事业层面通过合作、汇交、共享一体化建立地质资料信息共享机制及“二次开发”定制服务模式,社会公众层面提供从目录到内容的“一站式”服务。

4、政策建议

为加强地质矿产管理,调研报告从以下四个层面提出了很好的政策建议:

——完善顶层:矿法、权益金、诚信体系、地质公园

一是加快矿法修编,建议国土资源部设立专门的修法小组,组建精干得力的工作班子,主动作为推动立法进程,同时注意加强立法宣传和广泛征求各部门和地方意见,把握住修法的三要点:突出省以下各级政府的矿产资源管理职能、机构设置,突出规划在矿产资源勘查开发中的调控作用,突出完善矿山生态环境保护制度;二是推进矿产资源国家权益金制度构建,矿产资源国家权益金制度是一项新制度,需要与相关部门、地方政府、专家学者、矿山企业进行多方面、多层次的沟通,争取对改革的理解和支持,积极引导社会舆论,避免因误解、误读而造成的负面影响;三是建立地勘行业诚信体系,加强地勘资质的管理,明确地勘单位法定代表人对本单位地质勘查工作及提交的成果报告的真实性及质量负责,加强地质报告编制职业化,报告涉及的原始资料、每个环节均有相应人员签字并承担责任;四是健全地质公园法规和制度,明确各级国土资源主管部门对矿山公园、地质公园的监督管理职责,落实地质与矿业遗迹资源所有权、经营权和使用权主体责任,规范国家地质公园和矿山公园申报命名、规划建设、监督管理等活动行为,将矿山公园列为地质公园的一种特殊类型。

完善矿政管理的政策建议框架图

——夯实底层:改革储量管理、稳定基层队伍

一是推进矿产资源储量管理改革,全面掌控储量家底,强化矿产资源储量登记的物权意义,加快出台《矿产资源储量管理条例》,深入研究储量评审备案在市场经济条件下的性质、定位;二是切分税收稳定基层队伍,各地政府应协调财政从资源税中按一定比例转移或者支付一块经费,通过公共预算用于保障矿产资源管理工作的有效开展,稳定好矿政管理基层队伍。

——强化中间层:规范管理、创新监管、完善机制

一是进一步规范和加强砂石土矿开发管理,科学编制第三轮规划,持续优化开发布局,重点解决砂石土资源的合理布局和开发利用;探索制定全国砂石土矿产开发分区指导意见,有针对性地搞好砂石土矿产开发的宏观指导;积极探索砂石土资源开发利用、环境影响评价、安全生产预评价、土地复垦、矿山环境恢复治理等方面要件的简化与合并;完善矿业权统一配号系统的信息化监管功能,指导省级国土资源主管部门加强对市县发证砂石土矿业权出让审批事中事后监管。二是创新矿产资源监管制度,总结浙江省地矿信用体系建设经验,全面建成采矿权人、探矿权人、中介服务机构和专家人员等四主体的地矿信用体系;以加大惩处力度为重点,探索建立监管执法联动机制,进一步明确矿政管理、执法监察部门和国土资源所的监管职责;推广浙江省联系点制度经验,全面促进监管制度落实到位。三是完善矿山地质环境保护新机制,建立历史遗留矿山地质环境问题综合治理投入保障机制,探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境治理投入新模式;完善保证金制度,拓宽保证金缴存方式,完善保证金动用、返还制度;推进矿山的矿产、土地与地质环境一体化管理。

——协调好外围层:铁矿储备机制,压覆矿产管理衔接与补偿机制

一是研究建立铁矿储备机制,抓住国际铁矿石价格低迷机遇,研究建立铁矿储备机制。利用市场机制,引导企业做好进口铁精粉储备,充分利用国外资源;继续加强铁矿地质勘查,发现评价一批大中型矿产地,暂不出让,作为铁矿产地储备;做好产能储备,维护骨干矿山现有产能,继续支持正在建设的大中型矿山,促其早日形成产能。二是构建建设项目压覆矿产资源管理衔接与补偿机制,加强完善与土地管理的衔接,保障压覆矿产管理目标的实现,各级国土资源管理部门应加强建设项目压覆矿产资源审批的事后监管;建立合理的压覆补偿机制,维护矿业权人的合法权益。□

(标题为编辑所拟。作者单位:中国地质科学院矿产资源研究所)

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