2019年12月13日 星期五
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浅议矿山地质环境损害司法鉴定的若干问题

2019-11-13 10:07:11 来源:中国矿业报 作者:杨贵生 王天乐

党的十九大报告明确指出,社会主义现代化建设既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,又要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。在全面建成小康社会即将实现,“两个一百年”目标将迎来重大转折点的如今,生态环境建设愈发彰显其关键性,然而由于我国经济的发展长期以来以过度开采自然资源、破坏生态环境为代价,大量矿山与矿区的生态环境遭受严重破坏,由此引发了一系列的民间纠纷,矿区居民群体性上访事件经常发生,矿山环境诉讼案件数量亦呈现出逐年增多的趋势。当前,包含环境公益诉讼在内的环境侵权诉讼并未发挥其应有的化解纠纷的作用,其中一个重要原因在于环境侵权诉讼中当事人举证相对困难,往往需要委托鉴定机构对因果关系、损害后果等进行评估鉴定,导致诸多诉讼进展缓慢,效率低下,甚至有的案件判决有失公正。本文以一起矿山地质环境侵权案引出主题,以矿山地质环境损害司法鉴定为切入点,对环境损害司法鉴定相关法律制度进行了归纳与评析,并提供了矿山面对环境损害司法鉴定中难题的几点解决思路。

一、案情简介与问题引入

笔者近期代理了一起矿山地质环境侵权案,原告系某村民委员会,被告某矿业公司在原告村范围内植被茂盛的山地森林地带从事采矿活动,长期破坏性地开采矿产资源,损毁了原告村集体所有的耕地和林地,破坏其地形地貌景观、造成原告村内发生崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害,使原本脆弱的地质环境遭受到破坏并恶化,同时对原告村民的生命和财产安全等造成了严重威胁。

原告多次与被告交涉并向地方政府主管部门反应无果后,于2018年初委托笔者代理提起诉讼,并以某地质灾害治理专业机构的初步调查报告为主要证据之一,请求法院判决被告立即停止其侵权行为,赔偿毁损林木价值与环境评估测量费用,恢复被破坏的耕地的原有地貌及种植条件,补种林木,恢复被破坏的林地功能,治理矿山开采已崩塌点和采空区,消除地质灾害危险,以及在判决规定的期限内怠于履行环境治理修复义务时支付治理修复费用。

此案例是一起典型的矿山地质环境损害赔偿及环境恢复治理案件,涉案金额巨大。从诉讼请求可看出矿山地质环境损害赔偿及环境恢复治理案件审理有很强的技术性、专业性、复合性,除了法律和法院外,还涉及多个学科专业(技术)或部门管理,法官仅凭法律专业知识和审判实务经验很难做出判决。

案件庭审中,被告全面否认其侵权行为,请求法院驳回原告的全部诉讼请求。根据民事诉讼举证规则,合议庭就诉讼请求事项是否申请鉴定向原告进行释明,于是,原告向法院提出如下鉴定申请。

1.申请由法院委托有资质的第三方机构鉴定被告的环境侵权行为毁损的原告村集体所有的林地的类型、损害范围、程度,评估林地损害数额与价值。

2.申请由法院委托有资质的第三方机构,针对被告环境侵权行为造成的包括但不限于:(1)土地资源毁损,即原告村集体所有的林地及耕地;(2)山体地形地貌景观破坏,包括裸露边坡、露天采场、违法建设的矿山基础设施如矿仓、现存工人住房、机械设备等;(3)已发生的地质灾害及严重地质灾害威胁,包括地裂缝、地面塌陷、崩塌、泥石流沟,以及地下大体积采空区等,制订相应的环境恢复和地质灾害治理方案,并评估环境修复与地质灾害治理的成本费用。

这是一份典型的矿山地质环境损害司法鉴定申请,至此似乎一切正常,但是原告提出司法鉴定申请后,合议庭迟迟没有实质启动鉴定程序,理由有二:

1.鉴定机构不好找,现实中机构少且忙,具体鉴定如何操作不确定性很大,暂时没有找到愿意且有能力接受委托的机构;

2.鉴定费用可能是天价,这个官司打下去原告经济上压力大,执行难,希望原被告能够和解。

法院充分考虑办案的实际效果及社会影响,值得肯定。作为原告代理律师的笔者,安排团队律师在全国范围内从司法行政、生态环境、自然资源三个行政部门的鉴定机构和专家库中,匿名寻找并联系可能的潜在鉴定机构或专家,结果经过多方联系,全国只找到三家有地质灾害治理相关专业资质且愿意接受委托的机构,但均无司法鉴定资质,初步意向报价均在百万元人民币左右。

为什么会这样呢?是因为这项工作技术专业性太强、太复杂?还是因为顶层设计不到位,制度不健全?抑或是实践案例少,管理没有跟上?笔者开始探索矿山地质环境损害司法鉴定的前世今生。

二、实务现状

用一句话来概括,当前矿山地质环境损害司法鉴定主要呈现需求量大,费用高,具备鉴定资质的鉴定机构数量少,鉴定范围和鉴定程序不统一的特点。

近年来资源过度开发、环境污染、生态破坏等问题频发,矿山开采领域尤甚,跟据北京市地质矿产勘查开发总公司王德利先生报告,截至2016年,中央和地方及企业投入超过900亿元,治理矿山地质环境面积80万公顷。全国非煤矿山11万多个,损毁的矿山环境面积达300万公顷,年采出岩土总量超过136亿吨,仍有220万公顷需要治理,矿山环境问题依然突出,治理形势依然严峻。矿山地质环境恢复治理是生态环境修复的核心内容之一,笔者有理由相信矿山地质环境损害及其恢复治理广泛存在,这些环境损害事件通过诉讼解决的也不在少数,只是统计口径或标准不够细化等原因,矿山地质环境损害司法鉴定的宏观情况无法估算。下面我们来看看法院诉讼的情况。

2016 年 7 月至 2017 年 6 月,全国各级法院受理的环境民事、刑事、行政案件 24 万余起,但审结的案件才 18 万余起,立案数量与结案数量差距不小,主要原因之一可能是环境损害司法鉴定机构无法满足鉴定需求。遗憾的是,其中有多少案件涉及矿山地质环境损害司法鉴定,缺乏相关统计数据。笔者审阅了最高人民法院2015年12月29日年发布的十大环境侵权典型案例、2016年12月28日发布的第15批指导性案例、2017年3月7日发布的生态环境保护典型案例、2019年3月2日发布的十大生态环境保护典型案例、2019年6月5日发布的人民法院保障生态环境损害赔偿制度改革典型案例,仅发现“北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心诉谢知锦等四人破坏林地民事公益诉讼案(以下简称(2015)南民初字第38号破坏林地民事公益诉讼案)”、“重庆市绿色志愿者联合会诉湖北恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司水库污染民事公益诉讼案(以下简称(2014)万法环公初字第00001号水库污染民事公益诉讼案)”是矿山地质环境损害引发的诉讼案件。

(2015)南民初字第38号破坏林地民事公益诉讼案中,原告通过北京中林资产评估有限公司的生态修复初步费用估算报告,证明被告违法采矿毁坏林地植被造成“生态环境修复费用金额”、生态环境受到损害至恢复原状期间“服务功能的损失金额”。经原告申请,法院通知评估人员吴栋栋、景谦平,专家辅助人福建省生态学会李振基出庭接受质询。被告质证认为,作出报告的主体单位不适格,其是资产评估机构,没有评估生态环境修复费用的资质,参与的人员不具有鉴定资格,不能作为证据采用。法院认为,原告虽未能提供评估人员的个人评估资质证书,但根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二十七条、第二十八条规定,鉴定人员不具备相关的鉴定资格系属于应予准许重新鉴定的理由,但被告并未申请重新鉴定;且相关评估人员吴栋栋、景谦平,专家辅助人员李振基出庭接受质询,评估工作组的人员均属于生态学、环境保护方面具有博士学历的高职称专家,符合《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十三条规定的“专家意见”,故予以采信。

(2014)万法环公初字第00001号水库污染民事公益诉讼案中,法院依原告申请委托北京师范大学对千丈岩环境污染事件的生态修复及其费用予以鉴定,北京师范大学鉴定认为:洼地土壤中的Fe污染物将对千丈岩水库及周边生态环境带来潜在污染风险,需要采取人工干预方式进行生态修复,并采用虚拟治理成本法计算出洼地土壤“生态修复费用”。在一审审理过程中,原告申请通知鉴定人出庭,就“生态修复”接受质询并提出意见。被告以北京师范大学无鉴定资格,鉴定程序违法、鉴定结论不科学为由,认为鉴定报告不可采信。法院认为,委托北京师范大学进行鉴定评估并无不当,“鉴定评估的程序合法,结论科学,且得到了专家意见的支持与认可”,可以作为认定本案事实的根据,应予采信。目前,环境侵权审判反映最突出的问题之一就是缺乏专业化的、具有公信力的环境损害鉴定机构。由于具备相应资质的司法鉴定机构极少,法院在审理环境侵权纠纷案件对外委托鉴定时,常常难以找到能够适应需要的环境损害司法鉴定机构。同时,因环境损害具有新型、复杂性等特点,能够被委托的鉴定机构也常因没有相应的科学技术设备、环境监测技术以及专业人才,而没有能力实施相关鉴定。在现阶段,考虑到构建专门的环境损害司法鉴定体系尚需时日,在现有司法鉴定机构远不能满足环境司法现实需要的情况下,基于案件审理的需要,法院应当注意发挥各类鉴定、科研机构的优势。在没有专门司法鉴定机构,或司法鉴定机构的鉴定能力不能满足鉴定需要的情况下,可以依法委托具备鉴定能力的科研机构实施鉴定 。

这两个案例再次说明:因为矿山地质环境损害司法鉴定是一件技术性很强、专业性非常突出,经常需要多学科、不同专业介入的诉讼活动,高度依赖具备相应鉴定能力的专业机构提供专业报告(意见)。鉴于该等专业(意见)的技术专业性,非专业人士难以解读,故庭审中常常需要鉴定人员、专家辅助人出庭,对鉴定报告接受当事人或法官的咨询、质询,让当事人读懂鉴定报告或意见,有能力提出质证意见,同时辅助法官结合全案事实、运用法律知识综合判断是否采信。遗憾的是,由于此类司法鉴定开展的比较晚且数量相对其他类别司法鉴定较少,相关制度不健全,管理跟不上,导致目前我国此类司法鉴定机构不论是数量还是质量都不能满足审判实践的需要,让法庭只能退而求其次,在不违反诉讼证据规则的强制性规定的前提下,寻求相应专业的高水平科研(专业)机构进行地质环境损害司法鉴定。因此,完善矿山地质环境损害的司法鉴定制度,加快组建这类鉴定机构十分必要。

三、现行制度及评析

目前,环境损害司法鉴定制度的建立与完善已经受到我国立法、行政与司法机关的重视,相关法律、部门规章以及其他规范性文件陆续颁布,其相关内容规定主要来源于全国人大有关法律问题的决定、部门规范性文件两类。2005 年,全国人大常委会出台《关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称《决定》)。根据《决定》对环境损害司法鉴定的归属进行定位,即可根据诉讼需要由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定同传统三大类 等实行登记管理。自此两高、司法部会同原环境保护部开启对环境损害的司法鉴定制度的建立与完善。

2011 年,根据环境风险鉴定评估的实际需要,原环境保护部出台《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》(以下简称《意见》)。该《意见》强调成立专门研究中心解决环境风险鉴定评估事项,同时选择有一定条件的省市在地方立法、制度建设与管理模式上进行试点工作,昆明作为首批试点城市先后在制度与机构建设方面建立“环境保护执法联席会议制度”、“双轨制”工作机制等,取得了良好的效果。

2015 年 1 月,最高法、最高检和司法部联合印发《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》,确定环境损害司法鉴定实行统一登记管理,至此环境损害司法鉴定被纳入统一管理体系。同年12月,司法部、原环境保护部联合印发《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》,就鉴定机构发展规划、鉴定事项、审核登记、监督管理四项内容进行规定,其中审核登记规定司法部将会同原环境保护部制定评审办法,对环境损害鉴定机构和鉴定人资质条件、评审专家、评审程序等作出规定,建立环境损害司法鉴定评审专家库,在有关环境损害的司法鉴定机构和专家的专门登记管理办法尚未制定前,由省级司法行政机关按照《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法鉴定人登记管理办法》规定的条件和程序对申请从事环境损害司法鉴定业务的机构和个人进行审核,并会同同级环境保护部门组织专家进行专业技术评审。

原环境保护部分别于2014年和2016年推荐两批环境损害鉴定评估机构,2016年6月29日,原环境保护部办公厅印发了《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》和《生态环境损害鉴定评估技术指南损害调查》,确定了生态环境损害鉴定评估以及评估中损害调查的一般性原则、程序、内容和方法。同年11月17日,原环境保护部、司法部发布了《关于公开遴选全国环境损害司法鉴定机构登记评审专家库专家的通知》,面向社会公开遴选全国环境损害司法鉴定机构登记评审专家库(以下简称国家库)专家,并于2017年4月24日公布了经过遴选的专家名单。

2016年10月12日,司法部、原环境保护部联合印发了《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》和《环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理办法》,自此环境损害司法鉴定人和鉴定机构具备了专门的管理规范。2018年6月14日,《环境损害司法鉴定机构登记评审细则》的出台进一步明确了鉴定机构的评审事项与程序。

2018年12月20日生态环境部印发了《生态环境损害鉴定评估技术指南 土壤与地下水》的通知,系对原有《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》的细化规定,相信针对其他环境要素的鉴定评估技术指南将会陆续出台。今年5月24日,为进一步做好环境损害司法鉴定管理工作,充分发挥司法鉴定在环境公益诉讼和环境污染刑事案件办理中的功能作用,司法部印发了《关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关工作的通知》,对完善鉴定管理机制提供了指引。此外,6月1日,《司法鉴定执业活动投诉处理办法(2019)》的生效标志着包含生态环境损害鉴定在内的司法鉴定社会监督机制的建立。

由此可见,我国环境损害司法鉴定制度已经建立并初步完善,但是包含矿山地质环境在内的环境损害司法鉴定机构不论是数量还是质量都不能满足审判实践的需要。

值得肯定的是矿山地质环境保护受到了自然资源部(原国土资源部)的高度重视,其早在2009年即颁布了《矿山地质环境保护规定》(以下简称《保护规定》),并于2015年、2016年和2019年先后进行了三次修正。此外,自然资源部还于今年7月24日修正了《土地复垦条例实施办法》(以下简称《办法》),该《办法》规定了采矿权人编制和执行土地复垦方案的义务。然而,《保护规定》和《办法》的内容仅限于采矿权人的义务和政府自然资源部门的监督管理责任,事实上是对矿山地质环境保护事前与事中的监督,环境损害司法鉴定制度作为事后监督的内容明显无法从中找寻依据。

总览上述法律法规,专门针对矿山地质环境损害的司法鉴定的立法在我国尚未起步,只能先适用尚未细化的一般性、整体性的环境损害司法鉴定制度。矿山地质环境损害的司法鉴定实务中较大的需求量与相关制度不完善形成了矛盾,往往也在法官面前设立了难题,对鉴定资质种类不一,鉴定程序五花八门的各个鉴定机构应该如何选择?对其鉴定意见应不应该以及在何种程度上可以作为证据相信?未找到有相应资质的鉴定机构的情况下,又该如何进行司法鉴定并认定案件事实?

四、解决方案与立法建议

回归笔者正在代理的矿山地质环境侵权案,目前案件迟迟未找到鉴定机构,笔者认为可以借鉴前述两个公益诉讼案例中的解决方式,委托有专业资质但没有司法鉴定资格的机构进行鉴定评估,其评估结论视为鉴定意见,同时对方当事人也可委托专家辅助人出庭,对鉴定意见进行质证,由此法官可完成对案件专业或技术方面事实的认定,诉讼得以继续进行。然而此种解决方案仅能应对一时之需,矿山地质环境损害的司法鉴定制度的建立才是此类案件根本的解决途径。在制度尚未建立的当前,笔者结合自身多年的实务经验,针对文中反映鉴定需求量大,费用高,具备鉴定资质的鉴定机构数量少,鉴定范围和鉴定程序不统一等问题,从立法与司法角度提出以下几点建议:

第一,明确采矿后生态环境损害鉴定评估机构和鉴定人准入制度,建立综合的多学科交叉鉴定平台。矿山地质环境损害的司法鉴定评估不是鉴定某一类的生态环境损害,而是综合地鉴定评估土壤、森林、草原、水和空气等的污染损害情况,鉴定工作涉及包括环境、矿产资源、土地、水文、海洋、林业草原等诸多学科的专业知识,同一鉴定机构很难全面汇集相关领域的专家,因此有必要多学科交叉鉴定平台,将鉴定工作拆分,由不同资质的鉴定机构分别对其业务所长进行鉴定,然后由一家机构综合,结论的准确性和可信度将大幅提升。当前我国已经建立了生态环境损害司法鉴定机构准入机制,应在此基础上推出矿山地质环境损害的司法鉴定机构特有的资质要求。在准入机制尚未确立之前,可先建立多学科交叉鉴定的平台。

第二,建议自然资源、生态环境和司法行政三部门联合制定“矿山地质环境损害鉴定评估标准、流程”。正当的程序是保证鉴定意见和评估报告准确司法适用的前提,矿山地质环境损害鉴定评估流程为鉴定评估提供了流程标准。一是要明确鉴定评估程序应坚持的原则。矿山地质环境损害鉴定评估流程极为复杂,应坚持科学合理、客观公正、合法合规的原则,保证流程的科学性和可操作性。二是明确初步调查方案、总体工作方案、监测方案、系统调查方案的具体内容,明确调查基线水平信息、生态环境恢复措施、生态系统服务信息等相关信息采集的具体要求。三是明确现场调查、监测采样、检测分析、因果关系分析、损失评估的基本程序。四是明确各类专业或学科鉴定人员、鉴定机构的准入标准,比如专业学历或经验水平、技术设备配备、实务经验、评价考核等,应该有具体可操作的细化规定。

第三,建议将已有的矿山地质环境治理恢复基金用于对于负担鉴定费用确有困难的组织和个人进行援助,以保证司法鉴定与评估活动的顺利进行,弥补受损的生态环境。探索通过地方立法建立污染所在地市级政府预先垫付矿山地质环境侵权诉讼的鉴定费用制度,因为矿山环境污染所在地市级政府,接受了采矿企业缴纳的税款。我国环境保护法规定,各级人民政府具有加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入的职责,而预先垫付环境污染纠纷案件鉴定费用,也是保护和改善环境的具体体现。

最后,完善鉴定人和专家辅助人出庭制度。矿山地质环境损害鉴定意见的专业性极高,鉴定结论有时需由鉴定人到庭作出解释、说明方可被当事人和法官理解,因此有必要将此类鉴定人纳入必须出庭作证鉴定人范围。对于未委托鉴定的一方当事人,法院应及时示明其有权申请专家辅助人出庭,对鉴定意见进行质证。

值得强调的是,完善司法鉴定制度并不意味着鉴定人的技术判断可以干扰法律适用,司法裁判依赖鉴定意见是必需的,但部分法官对于鉴定意见存在着过度依赖的现象。最高人民法院环境资源审判庭王旭光同样指出案件的审判是由法官围绕法律概念的界定与法律行为的定性,技术鉴定只是法官认定事实的辅助手段,本身不是也不能代替法官依职权作出的法律判断。矿山地质环境侵权案件中的司法鉴定虽然专业性强,需要鉴定机构进行鉴定评估,还可能需要鉴定人员作出解释,但认定事实仍属于法官的职责。法庭上,对鉴定人员的引导和质疑是不或缺的。􀴁

(作者单位:北京大成律师事务所)

网站编辑:宫莉

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