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矿业税费是高还是低

——衡量矿业税费高低的标准解析(下)

2020-10-15 8:36:55 来源:中国矿业报 作者:特约撰稿人 李裕伟

一、低有效税率是怎样产生的?

一些市场经济国家,如美国、加拿大,税费都很高,当前联邦和州(省)两级所得税加在一起,平均在40%以上,美国的石油权益金(从价),联邦土地费率为12.5%,州土地费率为16~18%;加拿大的石油权益金(从利)高达25%左右。如果按照这些法定税费率计算,当利润率为15%时,边际有效税率应在120%以上,那么是怎么把有效税率水平降到20~35%的呢?

这归结于政府的3个重要税费措施:抵扣、补贴、担保。抵扣是在生产过程中降低税费,补贴是在勘查过程中降低成本,担保是在建设过程中降低成本,成本与税收是互补关系,因此政府降低企业成本等同于减少税收。

图1 美国和加拿大石油边际有效税率(据Philip Bazel等,2019)

(一)抵扣

“抵扣”是指在矿山或油田生产期间,设置了许多抵扣所得税项目。国外市场经济国家在计算所得税时,抵扣项目多得令人眼化缭乱,对矿业起主要作用的是:

•勘查投资或矿业权购买费用抵扣所得税;

•矿山建设(采矿投资、选冶投资)抵扣所得税;

•权益金抵扣所得税;

•专门勘查股票抵扣所得税

这么一抵扣,所得税就削去大半,所剩无几了。以加拿大和美国为例,其所得税(联邦与省州合计)就由40%多降到只剩下5%甚至1%左右了(图2),归因于油田勘探和油田建设投资抵扣了一部分,权益金抵扣了一部分。图中剩余的橙色的所得税份额加上被勘探和建设投资抵扣的份额(已从图上消失),加上权益金的份额(红色),再加上两项蓝色投资税率,就是法定的石油采掘税费率,如果不抵扣,当在120%以上。

图2 美国和加拿大石油边际有效税率得税费结构

矿产勘查投资、矿山建设投资、权益金抵扣企业所得税,并不是美国和加拿大专有,而是一项全球矿业国家普遍实行的税收制度,澳大利亚、俄罗斯、南非、智利、巴西、赞比亚、民主刚果、加纳、几内亚等国,都按此计算矿业有效税率,应属于矿业税费设计的基本原则之一。

项目各个环节的所得税抵扣是国外实施的一种普遍减税制度,目的是更合理更公平更精细地征税;它不仅适用于矿业,也适用于各种行业。图3为加拿大2000~2019年全国所有行业的边际有效税率变化,包括联邦与省两级各种税费。由图可见,20年间,加拿大的边际有效税率从2000年的44.1%下降到13.7%,这个税费的下降力度是相当大的。都说加拿大是高福利国家,而高福利是要有高税率支撑的,现在变成13.7%的低税率了,如何支撑这个福利国家,恐怕需要好好研究。

图3 加拿大2000~2019年全国边际有效税率变化

发行抵税股票是一种分担勘查风险的政府补贴方式。股票名为FTS,专为矿产勘查而设,如果你买了这种股票,可以按抵扣率减收你的所得税。假定你年度各种收入的所得税应缴纳8000美元,你买了1万加元的FTS股票,抵扣率为60%,那么你这一年只需缴纳2000加元,其中有6000加元被抵扣掉了;换句话说,你用4000加元购买了10000加元FTS股票。

图4 加拿大2019年各省购买1000加元勘查减税补贴股票实际支付的费用(据Lisa D and Michael L,2019)

图4显示加拿大各矿业省2019年购买1000加元FTS勘查股票实际支付的费用,图5显示加拿大全国2011~2018年FTS抵扣股票占勘查总投资的比例。两张图的结论是一致的,加拿大的矿产勘查投资有60~70%是政府以所得税抵扣的方式投入的。如果再考虑各省的矿产勘查支持计划,那么加拿大的勘查工作基本上是由政府投资在干了,但找到矿后产权却是企业的。

图5 加拿大2011~2018年抵税股票占勘查投资份额(据Lisa D and Michael L,2019)

(二)补贴

补贴指的是政府在勘探阶段给予企业资金补贴,有两种方式:现金补贴和投资补贴。

1.现金补贴

加拿大、日本、韩国对勘查阶段的现金补贴力度很大。加拿大各省都对草根勘探设置有常态性的补贴计划,如马尼托巴省的“矿产勘查支持计划(MEAP)”规定补贴率为25%~50%,但每个项目不超过20万加元;纽芬兰和拉布拉多省的“初级矿产勘查支持计划(JEA)”对该省的草根勘查项目提供75%的补贴,其中纽芬兰地区每个项目不超过15万加元,拉布拉多地区每个项目不超过20万加元;新布伦瑞克省的“初级矿业支持计划(NBJMAP)”对该省的草根勘查项目提供50%的补贴,每个项目不超过10万加元;魁北克省为草根勘查项目提供30%的补贴。其他每个省也都有各种名目、或多或少的直接勘查补贴。这种补贴,国内外勘查企业享有同等待遇,到年终,你把发票拿到矿业管理机构,就能按补贴率领到现金了。

2.投资补贴

日本以分配额度大大少于投资额度的方式提供隐性现金补贴。日本政府有个名为“石油天然和金属矿产公司(JOGMEC)”的国家事业机构,专门对勘查项目提供资本投入,签署非法人合资协议,视项目规模向每个国外勘查项目给予10万到1500万美元不等的投资,政府股权占10%~30%,周期5年,勘查企业可以在协议有效期的任何时间点要求政府转让股权,退出协议。这个“任何时间点”对勘查企业来说是十分有利的。企业一旦感觉到可能有重大找矿发现,可立即申请退出,这时股权价值不高,政府相当于收回成本或略有盈利,企业却拿到100%的股权,进行更详细的勘查后,矿业权价值大幅度提升,利益就归在企业名下了。这个制度,充分体现日本签署非法人合资协议不是为了获取利益,而是为了替勘查企业分担投资风险。企业总是选择最佳时间节点申请退出协议,获取度过风险后的最大利益,政府则乐见其成。至于那些勘查失败的项目,政府投入的资本就不需偿还了。

韩国也是以分配额度大大少于投资额度的方式提供隐形现金补贴。对海外矿产勘查的资金支持类似于日本模式,1967年成立了大韩矿业振兴公社(Korea Resources Corp,KRC)。公社对国内矿业项目的支持大致分为三个阶段:第一阶段完全由公社实施前期地质调查与矿产勘查,并对勘查结果进行评价,筛选出那些有良好资源勘查前景的项目;第二阶段是将这些筛选出的项目向企业无偿推荐,由公社提供政府基金开展钻探勘查,由企业实施;第三阶段是开展更详细的钻探和坑探勘查,由政府与企业合资进行,政府基金占80%,余下为企业部分。如项目进入商业性开采,企业每年向公社缴纳项目收益的5%,或公社投入基金的15%,作为前期政府所有投入资本的回报。韩国对勘查是提供全过程财政支持的,注意政府最终要求的是最低回报:详细勘探80%的投入仅要求5%的利润分配,按15%的投资分配,完全脱离了按股分利的模式;投入是实质性的,回报是象征性的。

(三)担保

主要是矿山建设期的债务责任担保。建设要申请银行贷款,而贷款需要担保。日本的JOGMEC和韩国的KRC都为海外矿山建设提供债务担保,如建设不能进行,政府负责赔偿。日韩两国每年因合资勘查项目和建设债务担保而亏损的资金为6亿~8亿美元。这种亏损具有积极意义,实际上是政府向企业提供的风险投资。

二、负有效税率

矿业有效税率(总的税率)是由许多税费率合成的,其中大量是正的,但也有负的,它们都是总矿业有效税率的组成部分。法定的矿业税费之所以能降下来,就是由于负税率的作用。法定税率中被负税率抵消后剩余的部分,就是总的矿业有效税率。

加拿大卡尔加里大学一篇研究报告(Duanjie Chen等,2013)指出:“联邦政府对矿业税费给予高强度的补贴,加上省对企业在生产期间对勘探开发投资的地方税收抵扣,会产生负的边际有效税率。”边际有效税率是基于矿业项目全生命过程的,在矿产勘查与矿山建设阶段也可计算METRRs。那么,政府对勘查和建设阶段的矿业税费应持有什么理念呢?回答是矿产勘查和矿山建设应视为是产生负税率的阶段,即在这两个阶段政府收取的就是负税率。负税率表现为政府以补贴和担保形式向企业倒贴钱。以加拿大不列颠哥伦比亚省为例,2015年全省矿产勘查投资(CEE)的抵扣率为-32.9%,矿山建设投资(CDE)的抵扣率为-24%。这些数字有助于我们理解,勘查和矿山建设阶段,是一个政府向企业投钱,而非企业向政府缴纳税费的阶段。

总之,政府以抵扣、担保和补贴的形式所付出的资金都是一种负有效税率:抵扣发生在生产期,政府以减收所得税的形式向企业支付资金;担保发生在矿山建设期,政府以履行保证责任的形式为企业支付资金;补贴发生在勘查期,政府以现金补贴或股权投资的形式向企业注入资金。第一种情况是通过减税(缩小分子数值)降低有效税率,后两种情况是通过降低企业成本、扩大毛利(扩大分母数值)降低有效税率。

在矿业有效税率-利润率分类中,前11类都是正税率,表明虽然参与计算的组分税率有正有负,但项目有利润,合成后是正税率;第Ⅻ类则不同,项目亏损,合成后是负税率,其原因可能是矿产品价格过低、矿石品位太低、企业技术与管理不善或税费过重。具体属于哪种原因,应结合具体项目具体分析。

三、中国矿业有效税率试算

前面主要介绍国外的情况,中国的矿业有效税率是高是低呢?下面对我国2019年的平均矿业有效税率做一个试算。

矿业的行业数据涉及采掘、冶炼和更深加工的产品,为准确计算与权益金相关的上游产业的AETR,把数据限定在采掘生产阶段。本文只考虑所得税和资源税两个税种,后者被视为权益金;正在试行的矿业权出让收益不纳入计算,因为它不符合勘查阶段负有效税率的基本原理。营业收入和利润总额(毛利)引自国家统计局发布的各采掘部门2019年数据;黄金和砂石数据来源于行业机构提供的信息。企业所得税设定为25%,不考虑抵扣;由于资源税对各矿种均有一个很大的幅度,取中值,均设定为5%,砂石设定为2.5%。把这些确定下来后,就可以计算了。

首先计算我国2019年矿业平均有效税率-利润率关系框架,它是基于我国现行矿业税费率并选择若干等级利润率搭配计算的。结果如下:

对于非砂石矿:

毛利率50% 有效税率=35%

毛利率30% 有效税率=41.75%

毛利率20% 有效税率=50%

毛利率10% 有效税率=75%

毛利率5% 有效税率=125%

对于砂石矿:

毛利率50% 有效税率=30%

毛利率30% 有效税率=33.3%

毛利率20% 有效税率=37.5%

毛利率10% 有效税率=50%

毛利率5% 有效税率=75%

表1显示,我国当前的矿业平均有效费率在29.36%至101.8%之间。按照利润率-有效税率分类,砂石的AETR=29.36%,可归入第Ⅳ类(低税负超高利润),非金属的AETR=46.9%,可归入第Ⅶ类(高税负中等利润),其他行业的AETR=53.2%~101.8%,归入第Ⅸ类(超高税负低利润)。油气的AETR=53.2%,利润率达18.1%,位于第Ⅺ类(超高税负中等利润)的利润起点。

注意表1中的利润率是针对利润总额而言的,主要采掘部门均在10%左右,如果除去所得税,就进入个位数区间了。企业要技术改造、规模扩展、环境优先、社区帮助,没有一个合理的利润空间,是很难健康发展的。

计算结果总体上与前面提供的基于我国当前法定税费率下导出的矿业平均有效税率基本框架数据一致。注意税率最高的化学矿,其利润率为6.51%,AETR为101.8%,如利润率下降到5%,就完全可能达到本文基本框架125%的高有效税率水平了。

与国外相比,我国当前的法定矿业税费并不算高,但刚性强,法定税费与实缴税费相差无几。我国在实际征税操作中,当矿产品价格走低时也有减征情况,但都是一些临时性安排。国外的税费抵扣法律依据充分、内容明细、标准完备、程序清晰,具有相当大的抵扣面和抵扣幅度,才显示出有效税率与法定税率的合理差距,使之成为一个重要的矿业税费观察和调控指标。

表1 2019年中国矿业平均有效税率试算结果

表1的结果至少为我国的矿业税费现状提出了以下四点警示:

一是我国的矿业税费是否太重了?

二是我国的矿业利润是不是太低了?

三是我国还有没有征收新矿业税费的空间?

四是矿产勘查阶段设计征收矿业有效正税率的理论依据何在?□

网站编辑:宫莉

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