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战略性矿产保障事关国家总体安全

——学习贯彻落实党的十九届五中全会精神推进矿业高质量发展述评之八

2021-1-11 9:54:48 来源:中国矿业报 本报记者:刘晓慧

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《规划建议》)明确提出,“坚持总体国家安全观,实施国家安全战略”,“保障能源和战略性矿产资源安全”,“推进能源革命,完善能源产供储销体系,加强国内油气勘探开发”,“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。《规划建议》还提出,“发展战略性新兴产业。加快壮大新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等产业”。战略性矿产的安全保障问题被提到国家安全的新的重要高度。这也意味着“十四五”期间,战略性新兴产业将会快速发展,也必然对战略性矿产资源形成巨大需求。

而从全球范围看,随着多领域技术创新融合发展步伐的加快,各国对战略性新兴产业发展的支持力度空前加大,在战略性资源控制和储备方面的重视程度和相关行动也空前一致。

战略性矿产国际竞争形势加剧

美国全球安全专家和防御分析家迈克尔·T·克莱尔在《资源战争:全球冲突的新场景》中指出,资源争夺是国际冲突的根本动因,国家之间的冲突对立实质上都归因对稀缺战略资源的争夺。这也从更深层折射出,稀缺矿产资源领域的国际竞争从更宽泛的角度说就是大国竞争的重要根源。

目前,全球矿业受内外部多重因素影响,正处于深度调整时期。不断出现的新变化正在深刻影响着全球矿业结构调整。但对战略性新兴产业技术发展制高点的争夺,各国的目标是一致的。

不论是美国的“总统制造业复兴计划”还是“德国工业4.0”,发达经济体近年推行“再工业化”战略重点均聚焦新能源、新材料等战略性新兴产业,特别是随着战略性关键矿产在新能源开发、电子工业,尤其是在国防军工等产业中应用不断增加,其重要性日渐凸显。这也加快促使世界矿产资源争夺的重点从大宗矿产转向稀缺的战略性矿产资源。

为应对稀缺矿产资源领域的大国竞争,美国、欧盟、日本等主要发达国家相继通过法案,加强战略性矿产的国家管控和战略储备,意在逐步降低对中国等稀缺矿产品主要出口国的依赖,从而为其新兴产业发展提供充足、稳定的原材料保障。

早在2006年,日本政府就提出“国家能源资源战略规划”,由日本经济产业省主导,除了国家法律规定的必须储备的稀有金属等战略物资外,还将铂、铟及稀土等金属战略物资纳入其中。日本经济产业省资源能源厅专门组织覆盖稀缺金属全产业链的企业界和学术界人士,研究确保包括钒、铬、锰、钴、镍、钼、金、银、铜等共31种稀缺矿物资源的稳定供应对策,并将其研究结果纳入国家政策“战略规划”。

2019年,美国通过《能源资源治理倡议》,联合澳大利亚、巴西、刚果(金)等9个国家结成联盟。这些国家正是我国矿产品进口的主要来源地(例如约95%的进口钴矿、85%的铁矿石、60%的镍矿、40%的铜矿均来自以上国家)和海外矿业投资地(海外权益资源产量中,约80%~90%的铁矿石、铜矿、钴矿,60%的锂矿来自以上国家)。特朗普发布总统令,提出确保其所谓关键矿产可靠供应的联邦战略,并将中国视为关键矿产的竞争对手。

2020年9月3日,欧盟更新了其关键原材料清单,将稀土等30种具有重大经济和战略价值的原材料纳入清单。欧盟认为,这些原材料既具有重大经济价值,又蕴含供应风险,事关欧盟产业布局和投资研发。2020年的清单中共包含30种关键原材料。相比之下,2011年为14种,2014年为20种,2017年为27种,表现出欧盟不断扩大关键原材料概念范围的趋势。

而部分战略性矿产资源富裕国也相继调整矿业政策。如印尼禁止镍矿出口。刚果(金)将钴矿权利金从2%提升至10%,并对超额利润征收50%的税。缅甸于2019年12月以环保为理由封关造成我国重稀土进口中断。

由此看来,未来大国间矿产资源竞争的焦点,将是支撑核心技术和高新技术产业发展的战略性矿产的竞争。然而,由于战略性矿产的地质分布不均匀,具有极高的供应风险,且资源国家的政治稳定水平、国与国之间的地缘政治关系都会对战略性矿产安全产生很大影响。

国内战略性矿产储供需失衡将持续

战略性关键矿产是指对国家经济发展和国防安全至关重要,同时在供应方面或存在较大风险的矿产资源。

2016年,国务院批复通过的《全国矿产资源规划(2016-2020年)》将能源矿产石油、天然气、页岩气、煤炭、煤层气、铀;金属矿产铁、铬、铜、铝、金、镍、钨、锡、钼、锑、钴、锂、稀土、锆;非金属矿产磷、钾盐、晶质石墨、萤石等共24种列入战略性矿产目录。

就目前情况看,我国约2/3的战略性矿产需要进口,其中石油、铁矿石、铬铁矿,以及铜、铝、镍、钴、锆等对外依存度已经超过70%。叠加新冠肺炎疫情对全球市场的影响及对全球政治格局带来的剧变,导致供应链安全和运输安全严峻形势加剧。我国战略性矿产资源供应安全保障将成为新的重要课题。

自然资源部在2020年10月发布的《中国矿产资源报告2020》数据显示,截至2019年底,全国主要矿产中有34种矿产资源储量增长。其中,煤炭增长0.6%,石油剩余探明技术可采储量下降0.5%,天然气增长3.0%,页岩气增长77.8%。非油气矿产资源储量有所增长,锰矿增长5.6%,铅矿增长6.7%,锌矿增长6.8%,铝土矿增长5.7%,钨矿增长4.6%,钼矿增长5.4%,锑矿增长4.8%,金矿增长3.6%,菱镁矿增长12.9%,石墨增长21.4%;下降比较明显的矿产有镍矿(-9.4%)、萤石(-6.3%)和硼矿(-4.3%)等 。煤炭新增较上年明显下降。主要金属矿产中锰矿、铜矿、铅矿、锌矿、钨矿、钼矿、银矿等新增明显,铁矿、镍矿、锡矿、金矿明显下降。

相关机构统计数据显示,除钨、钼、锑、锡、稀土、石墨等6种矿产外,我国油气、铁、铜、铝、镍等15种战略性矿产的资源储量占全球比重均低于20%,尤其是影响能源安全的石油,储量仅占全球总量的1.5%,煤炭的储量也仅占全球总量的13.2%。从数量上看,我国2/3以上的战略性矿产资源储量在全球均处于劣势。

从需求端看,2019年,原油、天然气、煤炭、铁矿石、铜精矿进口额约占我国矿产品进口总额的85%。其中,原油、煤炭、天然气进口量分别高达5.1亿吨、3亿吨、1亿吨,对外依存度分别为78%、7%、43%;铁矿石、铜精矿(实物)进口量分别高达10.7亿吨、2200万吨,对外依存度分别为85%、78%。超过2/3的战略性矿产资源品类依靠进口,且对外依存度居高不下。

矿产资源新增资源储量增长跟不上需求增长速度,同时,持续的地质勘查投入下降进一步加剧资源后备储量不足的情况。数据显示,2019年,全国地质勘查投资993.40亿元,较上年增长22.6%。其中,油气地质勘查投资821.29亿元,增长29.0%;非油气地质勘查投资172.11亿元,下降0.9%。非油气矿产勘查以金矿、铅锌矿、煤炭、铀矿、铜矿为主,合计占全国非油气矿产勘查投资的54.2%。与2018年相比,钨矿、锡矿、钼矿、石墨投资增长,煤炭、铁矿、锰矿、铜矿、镍矿、金矿、钾盐、磷矿等矿种投资降幅较大。

我国工业化、城镇化快速发展,驱动矿产品生产和消费快速增长,但战略性矿产国内生产供应却不能与实际消费同步增长。2019年,我国煤炭、原油、铁矿石(成品矿)、铜矿(金属)产量相比2001年分别增长232%、16%、124%、178%,而消费量却增长200%~600%。

目前,我国矿产资源的消费量相当于工业化国家消费量的总和,且我国大部分战略性矿产需求尚未达到峰值。特别是一些用量较小的战略性矿产(如稀土、钴、锂等)需求还将快速增长,需求峰值将至2035年前后。原油、铁矿石等部分紧缺的战略性矿产品可能仍将长期依赖进口。

保障战略性矿产供应安全从关键处发力

从全球视角看,主要发达国家都将资源安全视为国家安全的重要组成部分,高度关注资源领域国际竞争格局的变化及影响,在对矿产资源产品和主要原材料的关键性进行全面系统分析和评估的基础上,对涉及关键矿产资源开发利用和战略储备纷纷做出长远规划。包括本国战略性关键矿产资源利用的政策调整,以及在国际范围内开展战略性矿产资源领域的国际协调,并将技术创新作为提高资源保障能力的主攻方向以减少对战略性矿产的实际消耗量和对外依赖度。

就国内情况看,2016年,原国土资源部就提出,要将纳入目录的24种战略性矿产作为矿产资源宏观调控和监督管理的重点对象,在资源配置、财政投入、重大项目、矿业用地等方面加强引导和差别化管理,提高资源安全供应能力和开发利用水平,并着手建立战略性矿产监测预警机制,建立预警指标、安全临界值及综合评价模型,系统开展国内外矿产品供需和资源形势分析,强化应对国际重大冲突资源安全预警能力;建立战略性矿产监测预警报告制度,以支持政府决策,引导行业发展。2020年1月,自然资源部发布《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》,统一负责石油、烃类天然气等14种重要战略性矿产的矿业权出让、登记,而战略性矿产中的大宗矿产则通过矿产资源规划加强管控。

针对国内战略性矿产安全保障,相关专家建议,必须高度重视增强自主可控能力,从顶层设计发力,全力保障资源供应和全产业链安全。要围绕战略性新兴产业发展需求,持续保障勘查投入,推进矿种勘查结构调整和勘查布局优化,有针对性地加大油气、锂、钴、离子型稀土等战略性矿产的勘查投入,兼顾铁、铜等大宗紧缺矿产勘查,努力增加国家资源储量。要以“一带一路”建设为契机,深化矿业国际合作,充分利用中国部分战略性矿产的采冶技术优势,深度参与战略性关键矿产的合作开发利用。同时,适度开放国内市场,建立战略性矿产合作组织,鼓励资源国、供给国、需求国加入组织,设立技术合作、市场开放、供给优先、金融支持等机制,构建从供应国经通道国到消费国的供应链保障体系,全面融入国际战略性矿产资源经济新格局。要切实实施战略性矿产资源保护与储备工程,建立政府和企业共同参与、采储结合的混合储备机制,建立以产品储备为主、产能和产地储备为辅的矿产资源储备体系。

网站编辑:宫莉

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