2017年12月15日 星期五
中国矿业报订阅

率先突围,改革何尝不是一场革命

——这些年那些事儿之陕西省地勘单位改革样本

2017-6-19 17:34:30 来源:中国矿业报社 本报记者:赵京燕

新中国成立以来,我国的地勘事业取得了很大的发展,地勘队伍也走过了不少艰辛的历程。自1999年国有地勘单位实行属地化管理以来,经过10多年的改革发展,在新常态的经济形势下,不断适应新情况、新变化,在传统矿产勘查工作需求缩减的同时,积极构建大地质工作新格局,加快产业转型升级,在环境地质、能源地质、海洋地质、城市地质、工程地质、旅游地质、农业地质等多个领域的地质工作取得了很大的进展,逐步成为支撑地勘单位可持续发展的重要产业基础。

十八大以来,系列政策措施相继推出:中央财政资金已经明确退出矿产勘查领域,公益性地质工作将按照政府购买服务的方式确定承担主体;中组部发文规范党政领导干部在企业(社团)的兼职条件;国务院要求将事业单位所属企业国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系,事业单位不得利用财政资金对外投资等等。

经过十年多的快速发展,地勘行业整体实力不断壮大,其后续发展有很大的潜力与韧性。地勘行业的服务领域由以地质找矿为核心向多个服务领域逐步扩展,地勘产业链条也逐步向下游延伸;多数地勘单位从专业性转向综合性,工作区域从本地逐步走向省外、国外;许多地勘单位历史遗留问题逐步解决,单位生产与职工生活条件大幅改善。随着深化改革和依法治国的推进,市场在资源配置起基础性作用不断强化,市场规则更加透明规范,地勘单位的可持续发展将直面市场的全方位考验。

地勘单位能取得今天这样的成绩,深化改革可谓功不可没。在地勘单位的改革中,陕西省地矿局完成分类,成立了4个地勘公司,重新组建省地调院,率先实现了整体转企。今天,我们以陕西省地勘单位的改革为样本,解读地勘单位的发展历程。

一心同功,改革路上勇往直前

自1999年起,在国务院统一领导下,地勘队伍管理体制开始实行重大改革,陆续将原地质矿产部和工业部门所属的地勘单位实行属地化管理,并逐步实行企业化经营。2006年,《国务院关于加强地质工作的决定》(国发﹝2006﹞4号)强调,进一步落实国务院关于地质勘查队伍管理体制改革的方案,按照事企分开的原则,推进国有地质勘查单位改革。

陕西省地勘单位体制改革始于2007年,经过十年多的改革实践,“政事分开、事企分开”的目标基本实现,管办分离初步形成;重新组建了陕西省地质调查院,为省政府正厅级全额拨款事业单位,承担全省公益性地质工作。原地质矿产局、核工业地质局、有色地质勘查局、省煤田地质局全部实行企业化经营,在省政府强有力的政策扶持下,企业化的四大地勘单位整体运行情况稳定,市场经营规范有序,陕西省地勘单位改革已迈出了重要步伐,走在了全国前列。

2008年12月,陕西省政府办公厅下发《关于印发陕西省地勘单位改革有关文件的通知》,明确了改革的目标、任务和政策,启动了全省地勘单位改革工作。省政府成立了地勘单位改革领导小组,出台了陕西省地勘单位改革的方案和一系列配套政策;地勘单位以局为单位,按照事企分开的原则,组建企业化的地勘公司。2008年12月,陕西省煤田地质局改制成立陕西省煤田地质有限公司;2009年初,西北有色地质勘查局、陕西省地矿局、陕西省核工业地质局相继改制设立西北有色地质矿业集团有限公司、陕西省地质矿产勘查开发总公司、陕西省核工业地质勘查开发总公司。改革之后的4家地勘单位,局与总公司实行一体两牌、并列运行。2010年,陕西省在各地勘局挂牌转企的基础上,剥离了其事业管理职能,组建了唯一的省级公益性地质调查事业单位——陕西省地质调查院。企业化地勘单位不再承担公益性地质调查工作。2014年,陕西省编办发文撤销原四大地勘单位的事业建制,收回了事业编制,至此,四大地勘单位彻底摘掉事业帽子,整体企业化运行,走商业勘查的路子。

至此,陕西省的公益性地勘工作由省政府财政出资,为公益性事业全方位无偿服务;商业性地勘工作,在市场竞争中求生存、求发展。同时,依据地勘市场的需求,用企业的机制来进行推动,用市场无形的手去调节地勘队伍的规模和结构。

一举万里,“三驾马车”稳步前行

陕西省地勘单位改革启动最早,力度最大,最为彻底,构建了政府行政管理、事业公益支撑、企业商业跟进的“三驾马车”,拉动地质工作的管理体制和运行机制运行。

基本厘清了事业企业的关系。经过10年多的实践,陕西地勘单位改革在全国范围内取得了突破性进展,基本实现了“政事分开、事企分开”的目标,即:行政管理机构国土资源部门负责行业政策制定和行业业务工作管理指导;公益性事业单位负责为政府提供地质技术支撑,为社会和地勘单位提供公益性服务,不参与商业性地质工作;企业化地勘单位以满足自身发展为目标,从事商业化、市场化地质勘查开发,不再承担公益性地质工作。陕西的改革成果表明,实现地勘单位“政事分开、事企分开”,有利于优化政府职能结构,实现政府行业宏观管理;有利于公益性地勘事业单位更好地服务于经济和社会发展;有利于地勘企业更好地进行市场资源配置,增强企业核心竞争力。

公益性地质工作得到全面加强。陕西省委、省政府按照管理体制顺畅、事企分开、公益性功能和作用充分发挥的要求,组建了陕西省地质调查院,为省政府直属的正厅级事业单位,人员编制850名,承担基础性、公益性、战略性地质工作规划和全省国土资源有关技术管理、技术支撑工作,部署和组织实施全省基础性、公益性、战略性地质调查和矿产资源远景评价工作。据了解,陕西省公益性地质调查队伍在全国独一无二,级别规格最高,队伍编制规模最大。近年来,陕西省地调院以公益性大地质工作为中心,全面服务国土资源事业,积极推进业务工作范围向全面对接国土资源业务转变,地质工作领域向大地质转变,工作形式向承担公益性项目和综合管理转变,工作目标向全面提供公益性服务转变,队伍结构向技术密集型转变,紧扣追赶超越,聚力改革创新,以服务地质找矿为主,不断拓展农业地质、旅游地质、城市地质等领域,在找矿突破、绿色农业、城市空间规划、地热资源利用、地质遗迹调查与开发,以及科技进步、管理创新等方面取得了丰硕成果,为陕西地方经济社会发展作出了突出贡献。

地勘企业管理体制运行机制基本形成。原有的四大地勘单位经过事企分离、资产划转、整体转企和完善法人治理结构等阶段,相继组建了地勘集团公司。以原有4个地勘局为单元,以2008年12月31日为界,实行“老人老办法”,新进人员均为企业身份,取消了事业编制,注销了事业机构;资产全额划转由陕西省国资委管理;按现代企业制度配备了董事会、监事会及经理层面的班子,初步形成了适应现代企业制度的法人治理结构。整体转企后的四大地勘企业积极进行企业制度建设,规范融合企业财务制度和地勘会计制度,企业经营理念进一步明确,地勘立企、矿业兴企、工勘稳企、多元发展的经营思路基本确立,发展态势良好。

一马当先,找矿突破硕果累累

2013年,陕西省政府出台《陕西省找矿突破战略行动实施意见》, 按照“公益先行,商业跟进,基金衔接,整装勘查,快速突破”的地质找矿新机制, 充分调动多方积极性,建立多元投融资机制,组织找矿会战,推进矿权、技术、资金整合,使全省地质找矿在短时期内取得重大进展。全省新发现矿产地47处,其中,大型6处、中型11处,另有13处新的矿产地有望达到大型以上规模,探明资源量巨大。新增主要矿产资源量:石油12.93亿吨、天然气6986亿立方米、金330.66吨、银2400吨、铜30.1万吨、铅锌265万吨、铁6.98亿吨、钼107.54万吨、汞830.3吨、煤炭319亿吨、油页岩300.81亿吨、石墨(334)835万吨。其中,陕北延安发现超大型石盐矿,钼新增资源量超过世界级金堆城钼业的原有规模;洋县毕机沟钒钛磁铁矿区新增铁矿石是该矿区历史上探明资源量的4倍;凤县马蹄沟、安康坝王沟-早阳、山阳县香沟-夏家店三地金矿资源量可达100吨,将形成继小秦岭之后的三个新的金资源基地;华阳川地区特种金属矿普查获重大突破,奠定陕西世界级超大型硬质铀多金属矿床地位;镇安西部多金属找矿会战区的白钨矿是自上世纪80年代发现以来首次探明储量,填补了西北地区空白;被誉为“新材料之王”的石墨,已在丹凤北部和勉县-城固北部取得重大突破,远景可达2000万吨。

2016年,陕西地勘单位围绕转型升级,确立了“三大发展战略”:矿产资源勘查开发向“优急稀特”矿种转型;地质工作服务领域向“大地质、大国土、大环境”转型;融入“一带一路”拓展境外市场。

全面融入防灾减灾救灾体系,拓展地质工作服务领域。陕西地矿集团有限公司本着“为政府分忧、为社会服务”的宗旨,于2015年12月组建成立“陕西省突发地质灾害应急排查突击总队”,并按照省国土资源厅“平战结合”体系的部署,完成了“对口到市、派驻到县”。经过一年多的努力,目前共有12个支队,队伍规模289人,拥有应急车辆66辆、各类专业仪器设备142台(套),先后开展地质灾害调查、巡查、核查264次,应急处置60次,减少人员伤亡2000多人。

推进汉中玉勘查开发。2012年,陕西地矿集团有限公司在汉中南郑发现了一处大型优质玉矿;2015年,确立了发展汉中玉文化产业的战略,计划投资68亿元,对汉中玉进行整体勘查开发,包括在南郑县建设一个集玉雕加工、玉品贸易、玉料展销、文化旅游等为一体的玉文化产业园。

融入“一带一路”迈出重要一步。陕西省地矿集团有限公司积极响应国家和省“一带一路”战略,充分发挥自身专业优势,通过技术、服务的输出,带动相关产业向境外发展。一是大力开拓中亚地勘市场。2015年在吉尔吉斯斯坦注册成立了“中亚矿业公司”,2016年与吉方签订了战略合作框架协议,目前正在合作共建吉尔吉斯斯坦国家中心实验室,计划2018年建成,将其打造成为辐射中亚五国、中亚地区最大最先进的实验室。同时,在吉尔吉斯斯坦申请了1个153平方千米的金属矿探矿权,为开拓中亚地勘市场提供了重要支撑。二是加快“走出去”步伐。在加纳注册公司,为当地矿山企业提供勘查和技术服务,从中寻找项目和机会。

一力承担,遗留问题得到解决

在改革发展的过程中,陕西地勘单位积极解决遗留问题,实施了一系列创新举措,取得了明显效果。

建立省级地质勘查基金。从2013年起,5年内每年从地方留成的两权价款中列支10%专项,用于地质调查和矿产勘查工作。同时配套《找矿成果奖励办法》和《基金管理办法》等奖励政策,支持地勘企业积极参与地质找矿突破战略行动。几年来,地勘企业承担省级地勘基金项目,资金上有了保障,出了一批好的成果,稳定了职工队伍,对企业化起到了巨大的促进作用。

落实“老人老办法、新人新政策”。按照“老人老办法、新人新政策”的原则,将地勘单位2008年底在册的离退休人员费用单列,由改制后的企业代管,继续执行事业单位离退休人员待遇。地勘单位原有在编事业身份职工享受的工资、补贴和社会保障与全省其他全额拨款事业单位同等对待,财政投入有了大幅增加,解决了职工的后顾之忧。新进人员一律实行合同聘用制,地勘企业队伍和谐稳定。

出台支持地勘企业系列扶持政策。在矿权处置方面,改革前持有的探矿权采矿权,属前期国家出资勘查形成的矿产地探矿权采矿权,转让时全部或部分转增为国家资本金,地勘企业有了资本积累。地勘企业代政府持有的矿权,可选择其中一项持股参与开发,支持地勘企业发展,地勘企业有了发展动力。改革后地勘单位优先承担省地勘基金项目,实行勘查开发一体化,地勘企业项目来源基本稳定。在土地税收政策方面,对改制企业纳税确有困难的,减免城镇土地使用税、房产税,为地勘企业增收减负;同时,由国土资源管理部门批准建设用地,解决改制后地勘企业职工的住房问题,职工切身利益有了保障。

从陕西省地勘单位改革实践来看,改革是成功的。陕西省广大地质工作者思想观念发生了很大转变,改革得到了广泛认同,职工队伍稳定,体制运行顺畅,各项工作取得了重要成果,打破了“大锅饭”和“平均主义”,变“输血”为“造血”,变“等活干”为“找活干”,真正服务经济社会发展。

一盘棋推动,改革需要顶层设计

结合陕西省地勘单位改革的实践,从全国范围来看,在实际工作中还存在一些难以逾越的阻碍和难以解决的问题。

全国地勘单位改革缺乏顶层设计。党的十八届三中全会强调,改革一定要加强顶层设计。国有地勘单位实施属地化管理已历经18年,全国各省对地勘单位的改革八仙过海,各显神通,创造了很多新的思路,积累了许多好的做法,也有过很多惨痛的教训,这些经验十分宝贵。总的来说,地方政府“摸着石头过河”是必由之路,推动了地勘改革体制与机制创新,但时至今日,国家还没有一个统一的、明确的、可操作的意见,各省地勘单位仍各自为战,全国还不能一盘棋地推进地勘单位改革,事企不分的矛盾依然十分突出。拿各省(区)公益性地质队伍来说,隶属上有省政府直属的,有国土资源厅管理的,有地勘企业管理的;级别上有正厅级的,有副厅级的,有处级的;性质上有公益一类的,有公益二类的,还有企业化运行的。很多国有地勘企业还停留在“戴事业的帽子,走企业的路子”阶段,没有真正成为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的经济实体。

政府和事业、企业的关系还没有理顺。在政企分开、政事分开、事企分开的改革方向下,政府、公益性地质队伍、地勘企业职责定位还没有完全厘清。政府管理部门应完全从繁杂的事务性工作中解脱出来,把服务于社会发展和提供公共服务的地质事务性工作交给公益性地质队伍,研究地勘单位改革政策和矿政管理措施,履行好自己的核心职能;进一步提高地质勘查工作产业化、市场化程度,加大对企业化地勘队伍的政策扶持力度,在资本积累、项目选择、财政税收等方面出台优厚政策;指导公益性地质队伍健康发展,保障公益性地质工作的必要投入,结合国民经济发展的需求,引导公益性地质工作主战场。地勘企业目前仍然直接承担公益性地质工作,占有商业性和公益性两个市场,同公益性地质队伍抢活干,还没有完全“断奶”,应积极面向市场,按照现代企业制度运作,树立企业观念,形成资本积累,不断深化企业化改革,真正实现“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”。公益性地质队伍应聚焦“公益”,市场项目以服务社会大众、服务政府决策、服务地勘企业为根本,成为满足公众需求的信息源,国土资源的技术支撑,政府决策的智囊,地勘企业商业跟进的保障。

地方公益性地质队伍仍然没有建实建强。根据《国土资源部关于加强地方和行业公益性地质调查队伍建设的意见》(国办发﹝2003﹞358号)文件精神,“各省(区、市)都需要建设一支精干高效的公益性地质队伍”。14年过去了,虽然公益性地质队伍建设取得了重要进展,但很多问题依然存在:一是对公益性地质工作及队伍的定位不清;二是中国地调局与地方公益性队伍没有形成紧密对接关系,影响全国公益性地质工作发展;三是地方公益性队伍经费投入不足,经常性支出和基本建设经费大部分没有纳入地方财政预算,没有在部门预算中统一安排,地方公益性队伍不能直接承担国家公益性地质工作任务,疲于找活养人,“涉嫌”经营。国家应进一步加强对建设地方公益性地质队伍的指导,确保公益性地质队伍做实、做大、做强,打造能力与定位匹配、人员稳定、装备精良、专门从事公益性地质队伍的高素质专业化队伍,使之为政府主动担责,为经济社会发展提供优质公益地质服务。

地勘单位的改革是一个复杂的系统工程,必须不遗余力地持续推进,在此提出以下建议。

加强改革顶层设计,构建政事分开、事企分开的地质管理体制。应坚持“政企分开、政事分开、事企分开”的原则,加强国家层面的顶层设计,进一步统一思想,深化改革,协调推进。对现有的好政策加以落实和完善,对不合时宜的政策进行调整,对全国各省(区)地勘单位改革进行统一和规范。国务院应出台统一的、具体的、明确的、可操作的地勘改革配套办法,加强对全国公益性地质队伍的统一管理,在体制机制、技术、成果和资金等方面予以明确。

全国一盘棋,建实建强公益性地质队伍。地勘单位实施“事企分开”改革后,在市场经济体制下,首先要确保公益性地质队伍的公益性。公益性地质工作须投入须全部由政府负担,公益性地质队伍在服务于经济和社会发展的同时,不能涉及任何与经济利益挂钩的市场化行为。要做到这些,必须建实建强公益性地质队伍:在国家层面上,要彻底打破现行的企业化地勘单位既承担公益性地质工作、又承担商业性地质工作“利益均沾”的现象,确保公益性地质工作只能由各省(市、区)公益性地质队伍承担,企业化地勘单位只能承担商业性地质工作;在省级层面上,要将公益性地质工作的经费和基本支出列入财政支出预算科目,并建立稳定的资金投入机制,建立装备投入保障机制,建立人才培养机制。

加强政策配套,支持地勘企业做大做强。地勘单位“事转企”改革的最终目标,是通过改革管理体制,优化重组资产,转换经营机制,真正使地勘单位建立起现代企业制度,实现做大做强。陕西省地勘单位“事转企”的实践表明,经过近几年的发展,企业化的地勘单位经济实力明显增强,但同时历史遗留的种种问题随之凸显。比如,限于原有的事业单位性质和做执行的财会制度,导致企业经济基础薄弱,产业机构不尽合理,自身资本积累难以形成等等。分析地勘单位真正企业化进程缓慢的原因,固然有地勘队伍思想观念不适应、历史欠账多、社会负担重等主观原因,但客观存在的人员养老、医疗扶持政策不到位、政府地勘投入较少、市场资源配置的要素不确定等,直接影响了企业的发展壮大。因此,要真正实现企业化地勘单位做大做强,必须进一步加深对地勘单位情况的调研和了解,加强相关方面的政策配套,从市场资源配置、社会统筹等方面出台具体的扶持政策,推进企业化地勘单位迅速成长发展。

加大“大地质”工作力度,服务国民经济社会发展。当前,国民经济的发展对“大地质”的需求愈加强烈,诸如城市地质、农业地质,旅游地质等领域已经在城市发展、农业种植、全域旅游中发挥了显著作用。“大国土”构建“大地质”格局将是当前和今后较长时期的工作指针,地质工作领域将持续拓宽到国民经济的方方面面,地质工作成果将在国民经济发展中发挥越来越重要的作用。地勘单位应进一步开辟地质工作服务空间,加大除传统矿产地质以外的水工环地质调查、城市地质调查、农业地质调查、地质遗迹调查、浅层地热能调查等大地质工作力度,服务于国民经济社会发展。

(文章参考陕西省国土资源党组成员、陕西省地质调查院院长苟润祥《地勘单位改革的实践与思考》一文;陕西地矿集团有限公司副总经理马贵锁《深入推进地勘单位改革全面融入经济社会发展》一文。在此表示感谢!)

编辑:宫莉

矿业报官方微博

返回新闻