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矢志改革,激活陕西地勘行业整盘棋

——对陕西省地勘行业企业化改革现状及其效果的调查

2018-2-13 10:59:46 来源:中国矿业报 作者:徐静 方敏 周鑫 毛成栋

为跟踪了解陕西省地勘单位深化改革的进展情况,近期,国土资源部勘查司联合中国国土资源经济研究院赴陕西省开展地勘行业改革发展专题调研。调研组先后与陕西省国土资源厅、陕西地矿集团有限公司(以下简称“地矿集团”)、陕西省煤田地质集团有限公司(以下简称“陕煤集团”)、西北有色地质矿业集团有限公司(以下简称“西北有色集团”)、中陕核工业集团公司(以下简称“中陕核集团”)、陕西省地质调查院(以下简称“地调院”)及地矿集团下属的西安地质矿产勘查开发院、中陕核集团下属的211地质队进行了座谈交流,就地勘行业改革发展、地勘企业管理经营等有关问题进行了深入探讨。

地勘行业基本情况扫描

陕西省属地化管理的国有地勘单位从业人数居全国第二位。陕西省属地化管理的国有地勘单位包括陕西省政府管理的陕西省地调院以及陕西省国资委管理的地矿、陕煤、西北有色以及中陕核4家集团。截至2016年底,陕西省国有地勘单位职工总数36235人,仅次于江西省,位居全国第二位。其中在职人员16454人,离退休人员19781人,在职人员中地质勘查人员7828人,占在职人员总数的47.6%。

地勘经济形势持续下滑,回暖乏力。2016年,陕西省非油气地勘投入继续下滑,其中境内开展地质项目482项,同比减少22.1%;投入资金总额7.28亿元,同比减少25.8%。按资金投向,基础地质调查项目18项,投入7287万元,同比增长52.2%;地质环境和地下水调查评价项目29项,投入5042万元,同比减少46.7%;矿产勘查项目412项,投入5.87亿元,同比减少28.9%;地质科学研究与技术方法创新项目23项,投入1678万元,同比减少71.2%。按资金来源,中央财政6782万元,同比减少48.1%;地方财政3.43亿元,同比减少18.2%;社会资金3.18亿元,同比减少34.3%。

地勘企业多元化经营方式,成效显著。面对持续萎靡的地勘经济形势,陕西省地勘企业一方面坚持探采一体化,从上游拓展到下游,逐步摆脱“打工经济”的尴尬局面。如地矿集团持有17个采矿权,其中3个独立采矿权、14个合作采矿权;西北有色集团持有8个金矿,年销售20多亿元;中陕核集团下属的211地质队持有中型金矿,年产150千克,经营收入达3千万元。另一方面,通过构建现代企业制度,深化企业体制机制改革,拓展地质服务领域,取得了较好的经济效益和社会效益。地矿集团经营收入从2009年改制之初的9.32亿元增长到2016年38亿元,利润从4600万增长到1.5亿元,年均增速达22%以上,2016年达到了46.8%的历史新高;中陕核集团2016年实现经营收入43.5亿元,同比增长32.0%,实现利润达9160万元;陕煤集团2016年实现营业收入20.15亿元,实现利润4.98亿元。

深化改革亮点纷呈

2014年,陕西省编办分别对西北有色局、核工业局、煤田地质局以及地矿局4个单位下发《关于撤消西北有色地质勘查局及所属10个地勘单位等事业建制的通知》等文件,撤消原4个地勘单位的事业编制,收回事业编制,4个集团公司正式进入企业化运行模式,由国资委进行管理,主要从事商业化、市场化的地质勘查开发工作。与此同时,成立的陕西省地质调查院作为陕西省政府直属的正厅级事业单位,由陕西省国土资源厅进行业务指导,全面承担基础性、公益性、战略性地质工作规划和全省国土资源有关技术管理、技术支撑工作,从组织架构上基本实现商业地勘与公益地勘的分体运行。

改革体制机制,打造企业集团。陕西4家国有地勘单位整体转企后,不断完善公司法人治理结构,健全公司董事会、监事会、经理层,初步形成了适应现代企业制度的法人治理结构。为进一步做大做强优势产业,发挥资本的纽带作用,或组建省级地质勘查开发集团,或与省内大型企业集团整合重组。如陕西省地质矿产勘查开发总公司改制为陕西地矿集团有限公司;陕煤集团与陕西省投资集团合并组建陕西能源集团,并作为陕西能源集团下属的子公司;西北有色集团为发挥黄金矿产资源优势、打造陕西黄金品牌,与陕西有色金属控股集团有限责任公司共同出资组建陕西黄金集团股份有限公司。

组建地调院,提升公益服务能力。陕西省地质调查院作为承担全省基础性、公益性、战略性地质工作的主要单位,不断推进各项公益性地质工作,全力支撑当地经济社会发展。对大西安主城区进行工程地质分区,查明大西安区域300米以上地层分布,为城市建设、规划管理提供可靠的基础地质数据;开展全省范围内地质遗迹调查,其中发现的汉中南郑镇巴天坑群规模巨大,位居世界前列;开展的陕西省大中型城市浅层地温能调查,对陕西省主要城市的地下水源热泵适宜区进行了划分,为下一步合理利用浅层地温能提供了有力的技术支撑。

划归“功能类”,释放发展活力。根据行政管理部门的责任划分,陕西省国资委负责对4家地勘集团进行业绩考核、薪酬管理以及对重大事项和资产的管理工作。2014年,为进一步深化国企改革,完善国资监管体制,增强国资监管的针对性和有效性,陕西省人民政府办公厅印发《陕西省人民政府办公厅转发省国资委关于省属企业实施分类管理意见的通知》(陕政办发[2014]112号),国资委根据省属企业实际情况,分为竞争类、公共服务类和功能性三种。即,竞争类是指生存和发展完全取决于市场竞争的企业;公益服务类是指以提供公共服务产品为主,社会效益和经济效益并重的企业;功能性是指主要承担政府特定任务,以及根据有关规定和要求在一定范围内开展专项业务,以完成赋予的具体政策目标,实现社会效益为核心,兼顾经济效益的企业。在此基础上,推进分类考核和分类监管,充分激发省属企业发展活力,有效提升发展质量和水平。

根据通知精神,结合企业实际以及权属企业不同特点,将陕西延长石油集团有限责任公司等16家企业划为竞争类;将陕西燃气集团有限公司等6家企业划为公共服务类;将陕西4家地勘集团等10家企业划为功能性。这对于整体转企不久的地勘企业而言,划归功能性企业意味着其考核指标不再以经济效益为中心,考核标准更加灵活多元,这在一定程度上解决了地勘企业的经营管理后顾之忧,释放改革发展活力,为地勘企业下一步壮大发展创造了宽松的政策环境。

调整产业结构,推动产业转型升级。资源性产品价格形成机制改革长期滞后,资源型产业普遍市场化程度相对较低,导致资源型产业供给与需求错配严重,倒逼上游矿产勘查业优化产业结构布局。再加之,国际市场大宗商品价格低位波动,总体需求持续低迷,随着我国进入“新常态”,国内资源性产品供求关系也随之发生一系列新的变化,这都为地勘行业转型升级提出更高的要求。在此背景下,陕西省地勘企业积极应对严峻的地勘形势,调整地勘产业结构,推动产业转型升级。

地矿集团突出汉中玉文化产业板块,围绕转型升级,确立“三大发展战略”:一是矿产资源勘查开发向“优急稀特”矿种转型,重点打造汉中玉文化产业,计划到“十三五”末投资68亿元,将其打造成地矿集团的支柱产业、汉中市的品牌产业、陕西省的新兴玉文化产业。二是地质工作服务领域向“大地质、大国土、大环境”转型,由传统地质逐渐拓展到地灾应急救援、土地资源调查以及绿色矿山建设等。三是融入“一带一路”建设,2016年,地矿集团与吉尔吉斯斯坦签订了战略合作框架协议,合作共建吉国国家中心实验室,并在吉国境内申请了1个153平方千米的金属探矿权,开拓了中亚地勘市场。

陕煤集团突出科技创新提升综合服务能力,以“地质勘查、新型能源、矿业开发、工程建设和多元产业”五大板块建设为依托,多措并举,全面推进产业结构调整,由煤田地质勘探开发向综合勘探开发转型,由煤矿服务向综合服务、综合地勘工程服务转型,由单一矿种向页岩气、浅层地热能开发利用转型。为进一步提升企业科技研发实力,提高地质服务水平,2012年,陕煤集团与西安科技大学进行优势资源整合,承建国土资源部煤炭资源勘查与综合利用重点实验室,2016年,重点实验室通过验收,成为全国煤田地质系统惟一的部级重点实验室。

西北有色集团突出矿产品等新材料新能源研制开发板块,打造地质技术服务、铜铅锌、黄金、新能源、多种经营以及产融结合的6大产业,逐步提高集团可持续发展能力。尤其是在新材料新能源领域,充分挖掘自有钒矿山的资源优势,发挥其杂质少、纯度高的特点,主动营销市场、培育市场,专注于开发高纯钒系列产品,成功研发出欧盟航空航天级高纯钒产品,提高产品附加值,提升企业核心竞争力。

中陕核集团突出民生地质板块,紧密围绕民生工程和生态文明建设带来的新机遇、新需求,以民生地质为主要推进手段,强化环境地质调查、农业地质调查以及地质灾害评价与治理工作,突出大地质业务,发挥国有企业的社会效益。

融入“一带一路”建设,践行绿色勘查。西安作为我国丝绸之路经济带的陆上起点,为地质工作带来广阔的市场机遇。4家集团积极投身“一带一路”建设,西进中亚国家,充分发挥自身专业优势,带动相关产业向境外发展,逐步建立起一支熟悉、适应国际矿产勘查规则的“走出去”商业性勘查队伍。

随着生态文明建设的深入推进,尊重自然、顺应自然、保护自然的绿色勘查理念就逐渐成为地勘单位地质工作的首要法则。2017年6月,由陕西省国土资源厅牵头,省内地勘单位为主要编制成员的《关于进一步加强探矿权监督管理实施绿色勘查的通知》(修订稿)正式向全社会公布,明确提出“绿色勘查是矿业权人、地勘单位应尽的义务,坚持生态环境保护第一,创新资源勘查开发模式,使地质勘查活动对生态环境的影响降到最小”。

发挥专业优势,履行国有企业社会责任。陕西是自然灾害多发的地区,灾害区域占到陕西省的92%国土面积。地调院承担全省地质灾害汛期值班和突发性地质灾害应急调查工作,4个集团也积极承担地灾排查与防灾救灾工作,在民生地质中积极履行社会责任。

2015年,地矿集团成立陕西省突发地质灾害应急排查突击总队,下设12个支队,这是我国地勘行业中,第一支整建制的突发地质灾害应急排查专业队伍,这也是履行国有企业“为社会服务、为政府分忧”社会责任的集中体现。尤其是在“8·12”陕西特大山体滑坡事故中做出了突出贡献。目前,突击总队按照陕西省国土资源厅“对口到市、派驻到县”的要求,与各市(区)签订对口技术支撑服务协议,同时突击总队还积极服务陕西省环保厅、水利厅以及安监局的地灾工作,全面融入陕西省防灾减灾救灾的工作服务体系。

三大问题待解

“老人老办法”的政策有待落实。陕政办发〔2008〕128号文件对事业编制职工实行“老人老办法”的政策,其中“老职工享受的养老、住房等补贴和社会保障金与陕西省其他事业单位的同类人员同等待遇。所需费用经陕西省财政厅、省人社厅核实后,由陕西省财政厅统筹解决”,但该政策至今都没有得到妥善解决,其中陕煤集团一年要上缴养老保险费约8000万元。

此外,由于4家集团的事业编制被撤消之后,陕西省人社厅就把原事业编制职工的档案进行封存,但职工的技术职称、行政职务晋升以及国家、省政策调资部分则无法进入档案,在职时无法得到相应的待遇,也直接影响了以后退休费计算基数。

税赋负担使地勘企业的成本加重。根据《陕西省财政厅关于地质勘查基金项目税收缴纳问题的复函》(陕财办税函[2016]17号)有关规定,对于地质勘查基金项目,在2013年8月1日前,地勘单位应按照有关规定依法缴纳营业税,在2013年8月1日后,地勘单位应按照营改增的有关规定依法缴纳增值税;对于其他财政项目,如不是中央或地方财政在预算内列支,直接拨付给地勘单位的,则都要按时间节点依法缴纳营业税或增值税。

另外,营业税改增值税后,由于没有多少科目可纳入抵扣范围,还有些工作项目不能取得增值税专用发票而不能进行抵扣。如地矿集团下属的西安地勘院,与过去勘查项目缴纳的营业税相比,税率从3.47%增长到6.83%,增加了地勘企业的成本负担。

公益性地质队伍的主体地位不够突出。陕西省地勘单位整体转企以及设立省地质调查院的初衷,就是为了从根本上厘清公益性地质工作以及商业性地质工作。按照陕西省地调院的“三定”方案,承担为社会提供公益性地质工作,而不参与商业性地质工作。

地调院作为公益一类事业单位,理应为全额财政拨款,履行公益性职能,完全按事业单位进行管理。但目前,地调院的工作经费依旧以项目支出的形式来拨付,并没有纳入年度财政支出预算科目中。这种仅以项目支出承担方式作为地勘单位与政府部门的松散联系,既对地勘单位扩展职能、增强服务能力产生不利影响,又对地方社会的地质技术保障服务造成较大损失,完全体现不出地勘单位服务地方经济社会的公益性职能。而且随着政府购买服务要求进一步深化落实,公益一类事业单位要退出政府购买服务体系,公益二类以及生产经营类成为政府购买服务的主体,对地调院而言,公益性项目不饱满,购买服务又不能参加,同时也面临着地勘企业“抢饭碗”,不利于公益性的地调院做实做强。

多措并举推动工作上新台阶

深化改革,争取配套政策落实多措并举。陕政办发〔2008〕128号政策出台有一定的历史背景,如“地勘单位原有地编事业单位职工的事业费拨款,依旧财政给予支持;企业改制后原事业单位人员身份不变,退休时继续执行事业单位离退休人员待遇”等,对当时地勘单位整体转企、维护队伍稳定起到积极推动作用。但随着改革进程的不断深化,有部分政策,尤其是离退休人员保障、职称职务晋升影响退休费计算基数等政策并没有得到妥善落实。

推进国有地勘单位改革涉及财政、国土、人保、税收、编办等多个政府部门,仅靠国土资源部门难以推进。地勘单位应深化改革,政府部门应加强协调,对符合现有法律法规的配套政策条款,争取以妥善解决,保证地勘单位的稳定发展。

财政保障,理顺地质工作体制机制。根据地质工作需求类型来看,应分为常态化与非常态化。地调院作为全省地质工作的统筹规划管理单位,一方面工作经费应纳入财政支出预算科目,构建稳定长期的资金投入机制;另一方面要增强公益性职能的落地,落在国家、省、市等各级政府的具体工作任务上,建立完善地勘单位履行公益服务职能的长效机制。对于非常态化需求,这里既有财政资金,也有社会资金,其中财政资金应通过政府购买服务方式招投标,地勘企业竞标而得;社会资金应为商业性工作需求方,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,通过地勘市场进行调节,从而满足陕西省地质工作总体需求。

因此,在公益性地质工作方面,科学界定年度的常态化地质工作,列入各级地方政府的财政支出预算科目,具体工作任务由地调院承担,其余公益性地质工作,则通过政府购买服务方式,以4个集团为主体的生产经营类地勘企业进行竞标实现,从而构建地调院与4个集团并存的管理机制。在商业性地质工作方面,则由地勘企业进行具体承担,地勘企业应按照市场经济规律,进行自身供给侧结构性改革,以市场为导向,不断优化产业结构,培育核心竞争力,提升技术含量和经济附加值,树立市场品牌,从而积极适应需求结构性变化调整。

立足省情,因地制宜推进地勘工作。陕西省是我国矿产资源大省之一,矿业经济是陕西省重要的支柱产业,因此,即使面对低谷徘徊的地勘形势,回暖乏力的矿业经济,在“十三五”期间,陕西省仍要把地质找矿工作摆在重要位置。在科学分析本省矿业发展新形势,探索矿产资源开发合作新路径,参与“一带一路”矿产勘查新布局基础上,谋划地质找矿新方向,即“矿业不能丢、老路不能走、出路在绿色”。矿业仍是陕西省经济社会发展的重要基础,传统矿产勘查开发模式难以为继,实现开发规模化、利用综合化、产业精细化、产品高端化的创新发展,重视绿色勘查开发,促进生态系统和经济系统的良性循环,因地制宜地推进陕西省地质勘查工作。

总结经验,拓展“大地质”转型升级空间。在“大地质”工作理念的驱动下,陕西省各地勘单位结合自身单位发展特点,不同程度地开展转型升级探索,在农业地质、旅游地质、城市地质、环境地质等广义地质工作中,支撑了当地经济社会发展。下一步,应清醒认识到“大地质”工作领域将渗入到经济社会发展的方方面面,对地质工作的多元化需求仍将维持在较长的时间期限内,进一步总结转型升级的经验举措,借鉴其他省(区、市)转型升级的做法,拓展本省地质工作服务空间,指明地勘单位发展方向,强化对经济社会发展的服务支撑作用。□

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