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全国政协委员、中国行政法学研究会副会长沈开举建议

统筹推进土地制度改革与税制改革

2019-3-12 19:43:08 来源:中国矿业报 本报记者:吴昊

“2018年以来,在党中央的坚强领导下,土地制度改革与税制改革同时进入快车道,并取得了许多重要的成果。土地制度改革与税制改革密切相关,相互作用,相互影响,如果可以统筹协调推进,必将极大地推动国家治理体系和治理能力的现代化。”今年全国两会,全国政协委员、中国行政法学研究会副会长、郑州大学法学院常务副院长沈开举建议,统筹推进土地制度改革与税制改革。

沈开举介绍,多年来,自己一直在做土地管理法修改的研究工作,先后承担了四项国家社科基金项目,且全部涉及土地管理法的修改问题。“去年两会,我带来了四项与土地管理法修改有关的提案,其中有不少意见建议被司法部门采纳。这次上会,我的提案仍是关注土地管理法的修改问题。”

之所以有这样的提案,沈开举说,是因为自己的整个学术生涯都是围绕《土地管理法》的完善而展开的。2013年,他的“提高农民在征地过程中土地增值收益分配比例立法研究”申请到国家社科基金重点项目;2018年,他的“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”课题又申请到国家社科基金重大项目。

“今年,我的提案继续围绕土地管理法的修改。”沈天举从土地制度改革面临的挑战、税收制度改革产生的压力以及税制改革对土地制度改革的反作用三个方面分析了当前存在的问题。

“从十八届三中全会以来,中央所确定的土地制度改革目标之一是,通过缩小征地范围,允许集体建设用地入市等措施,实现合理有效利用土地资源,推动城乡公平协调发展,增强被征地人的获得感。然而,这些合理且必要的改革措施却遇到了很大的阻力。在理论层面,有一些意见认为土地的增值和价格的上涨是因为政府对基础设施的投资等社会因素引发的,因此不应改变现有的‘低价征收+高价出让’征地制度;而在实践层面,政府(特别是地方政府)则担心土地出让金收入的下降会导致地方财政收入的锐减,以及城市化进程放缓。为了解决上述问题,财政部与原国土资源部2016年曾探索建立土地增值收益调节金制度,但全国人大常委会2018年12月审议的《〈土地管理法〉修正案(草案)》尚没有引入这一制度,也没有规定相关的土地税费完善条款。”

“当前,税收制度改革的重点是,通过税收结构的调整和减税等措施来激发社会的活力,推动‘大众创新,万众创业’战略的实施,增强人民群众的改革获得感,并借此缓解我国过分依赖政府投资的经济结构。然而,这种改革在落实过程中也遇到了很多的困难,因为减税政策的落实意味着政府近几年的财政收入会进一步减少,而税收的减少必然会对政府公共产品和公共服务供给数量和质量构成压力。”

“本轮税制改革无疑会降低政府的财政收入,但是政府公共财政的支出却无法大幅下降。在这种情况下,如果土地制度的改革不与税制改革相衔接,不能在减少土地出让金的情况下创造新的土地税源,那么在巨大的财政支出压力下,既定的土地制度改革目标就可能难以推进,甚至落空。”

“不过,”沈天举话锋一转,“税制改革对土地制度改革所产生的反作用并不是必然的。之所以这样说,是因为我国的土地相关税收制度有很大的改革和完善空间。具体来说,虽然我国目前已经在土地的取得、保有和流转环节开征了耕地占用税、土地增值税、契税、城镇土地使用税、房产税(上海和重庆试点)以及企业所得税和个人所得税等直接税和间接税,但其征收对象仅为国有土地、房产及其他附属物,并不包括规模巨大的集体建设用地和宅基地。如果集体建设用地和宅基地可以通过市场化的方式取得和合法流转,那就可以为政府的财政收入开拓大量新的税源。”

沈天举表示,全国人大常委会2018年年底审议的《〈土地管理法〉修正案(草案)》虽然有很多亮点,但是由于该草案的框架和具体制度设计主要是原国土资源部基于自身有限的权限拟定的,因此难以有效实现土地制度改革与税制改革的统筹和衔接目标。目前,《土地管理法》的修改已经进入全国人大常委会对审议环节,鉴于全国人大常委会的超然地位以及中央对立法工作“去部门化”的要求,目前,《土地管理法》的修改已经进入全国人大常委会审议环节。沈开举建议,全国人大常委会应当从国家治理体系和治理能力现代化的高度,统筹考虑土地制度改革与税制改革的衔接问题,并在《土地管理法》的修改过程中,通过设置相应的条款来加以落实。同时,建议国务院责成财政部、国家税务总局以及自然资源部等相关部门组成专家委员会,尽快测算和研究在集体土地领域开征相关税费的具体方案,并作为《土地管理法》修改的配套性制度同步实施。□

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