2017年10月19日 星期四
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——国土资源部相关负责人解读《矿业权出让制度改革方案》

2017-6-19 18:04:58 来源:中国矿业报社

矿业权出让制度改革是生态文明体制改革的重要内容,是维护矿产资源国家权益和矿产资源国家安全,推动矿业健康可持续发展的重要举措。按照中央统一部署,国土资源部会同财政部等部门研究制订了《矿业权出让制度改革方案》,已由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发实施。

在6月16日举行的新闻发布会上,国土资源部党组成员、副部长凌月明,国土资源部矿产开发管理司司长姚华军,国土资源部政策法规司副司长杜官印,国土资源部财务司巡视员、副司长刘键回答了记者的提问。国土资源部办公厅副主任夏俊主持会议。

夏俊:请凌月明副部长介绍《矿业权出让制度改革方案》的主要内容。

凌月明:2016年12月30日,中央全面深化改革领导小组第31次会议审议通过了《矿业权出让制度改革方案》(以下简称《方案》),提出要按照符合市场经济要求和矿业规律,保障矿产资源安全,促进矿业绿色、健康、可持续发展的要求,以问题为导向,以市场化出让为主线,改革和完善矿业权出让制度,全面推进矿业权竞争性出让,充分发挥市场配置资源的决定性作用。

近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《矿业权出让制度改革方案》,下面我向大家简要介绍有关情况。

一、《方案》出台的背景

矿产资源是经济社会发展的重要物质基础,党中央、国务院高度重视矿产资源管理工作。习近平总书记强调,要建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度,健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度,强化制度约束作用。李克强总理指出,要把制度先完善起来,把工程建设项目招投标、政府采购、国有土地使用权和矿业权出让等公共资源交易纳入规范化、法制化轨道。张高丽副总理对做好相关工作提出了明确要求。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求,完善矿产资源有偿使用制度和矿业权出让制度,建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式,原则上实行市场化出让。制订《方案》也是中央确定的2016年重要改革任务之一。

按照党中央、国务院决策部署,国土资源部全力以赴推进《方案》的制订工作,及时组建文件起草组,制订工作方案,开展基础研究,坚持以问题为导向,深入开展调研,广泛征求意见,会同财政部等有关部门,采取有力措施加快推进,报经中共中央、国务院审定并印发了《方案》。

二、《方案》出台的意义

矿产资源属于国家所有。维护国家所有者权益,必须切实完善以矿业权出让制度为重要内容的矿产资源有偿使用制度。1986年《矿产资源法》颁布实施以来,我国矿产资源开发经历了从计划经济向市场经济的过渡,矿业权出让制度经历了从无偿到有偿、从申请在先方式到竞争性取得等深刻变化,在优化资源配置、维护国家权益、规范矿业权市场秩序、推动矿业经济持续快速发展等方面发挥了重要作用。但还存在市场竞争不充分、有偿使用不到位、制度体系不完善,部分矿产勘查开采存在大型企业集团垄断、勘查区块退出不到位,矿业权取得成本高、企业负担过重等问题,急需深化改革,进一步完善矿业权出让制度。

一是充分发挥市场配置资源决定性作用的迫切需要。完善矿业权出让制度,是按照党中央关于全面深化改革、正确处理政府和市场关系总体部署要求,实现市场在矿产资源配置中从基础性作用到决定性作用转变,促进矿产资源配置公平公正,提升配置效率,更好发挥政府作用的有力举措。

二是健全资源有偿使用制度的必然要求。矿业权出让制度是矿产资源有偿使用制度的重要组成部分,完善矿业权出让制度是推进矿产资源有偿使用制度改革的客观需要,是维护矿产资源国家所有者权益的重要保障。

三是解决矿产资源开发领域突出问题的关键举措。推进矿业权竞争性出让,严格限制矿业权协议出让,是完善矿业权市场制度体系、堵塞制度漏洞的客观要求,是坚持标本兼治、把权力关进制度笼子、深化矿产资源领域廉政建设的重大举措。对有效解决在矿业权配置管理过程中因市场化程度不高和自由裁量权过大而引发的一系列问题具有重要现实意义。

三、《方案》主要内容

《方案》全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,以创新、协调、绿色、开放、共享为根本指引,以问题为导向,以矿产资源规划为基础,以市场化出让为主线,以创新出让方式为重点,全面推进矿业权竞争性出让,建立符合市场经济要求和矿业规律的矿业权出让制度。

《方案》包括重大意义、总体思路、改革任务、组织实施4个部分。

第一部分是改革重大意义。阐述了我国矿业权出让制度的历史沿革、作用以及存在问题,分析了改革矿业权出让制度在充分发挥市场配置资源决定性作用、健全资源有偿使用制度、解决矿产资源开发领域突出问题等方面的必要性和紧迫性。

第二部分是总体思路。明确了以问题为导向等改革指导思想,提出了坚持市场竞争取向、更好发挥政府作用、保障国家所有者权益和维护矿业权人合法权益等基本原则,要求用3年左右时间,建成“竞争出让更加全面,有偿使用更加完善,事权划分更加合理,监管服务更加到位”的矿业权出让制度。

第三部分是改革任务。包括3个方面内容。一是完善矿业权竞争出让制度。包括做好出让基础工作、明确出让条件、全面推进竞争性出让、改革出让收益管理、实施出让合同管理、创新经济调节机制6项工作。强调除协议出让等特殊情形外,其他矿业权一律以招标拍卖挂牌方式出让,由市场判断勘查开采风险,决定矿业权出让收益;规定出让收益可按年度分期缴纳。提出建立累进动态的探矿权占用费制度,以及动态调整的采矿权占用费和最低勘查投入制度。

二是严格限制矿业权协议出让。包括从严协议出让管理、建立基准价制度、完善国家财政出资探矿权管理3项工作。强调严格控制协议出让范围,协议出让必须实行集体决策、价格评估和结果公示;国家财政资金主要用于公益性地质工作。

三是下放审批权限,强化监管服务。改革后国土资源部负责石油、烃类天然气、页岩气、放射性矿产、钨、稀土6种矿产的探矿权采矿权审批,负责资源储量规模10亿吨以上的煤以及资源储量规模大型以上的煤层气、金、铁、铜、铝、锡、锑、钼、磷、钾等11种矿产的采矿权审批,其他原由国土资源部审批的下放省级国土资源主管部门。《方案》明确了强化出让事前管控、严格出让交易监管、加强配号监管服务、改革矿业权人监管方式等配套监管措施。

四是组织实施。包括加强组织领导、有序开展试点、推动相关法律法规修订、统筹进度安排和做好舆论宣传引导5项工作。《方案》选取山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省(区),在取得相关授权后,先行开展为期两年的试点;通过试点总结经验,推进相关法律法规修订,出台和修改完善相关规范性文件后,计划2019年在全国推广实施。

记者:我国矿产资源管理经历了从计划经济向市场经济的过渡,管理制度的改革创新推动了矿业经济持续快速发展。多年来,随着市场经济在矿产资源领域逐步确立,矿业权出让方式发生了深刻变化,请问此次改革矿业权出让方式有什么新的重大变化?

姚华军:按照中央决策要求,国土资源部积极推动矿业权管理从计划经济向市场经济转变,其中最重要的就是不断深入推进矿业权出让制度改革,1996年以来,我们通过修改完善法律法规和管理相关制度,积极引入市场竞争方式,不断扩大竞争出让矿业权比例,推动了矿业市场持续健康发展。

同时,由于多方面因素,我们还适当保留了申请在先和协议出让两类非竞争性出让方式。按照现行规定,除协议出让等特殊情形外,对其他矿业权出让,按找矿风险分为高风险、低风险、无风险三类矿产,并对不同的矿产实行分类、分方式出让。第一类,高风险矿产的勘查空白区或虽进行过勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域,可以采取申请在先方式出让探矿权;第二类,低风险矿产及高风险矿产经勘查形成的矿产地,要求以招标拍卖挂牌方式出让探矿权;第三类,砂石粘土等无风险矿产不需设置探矿权,直接以招标拍卖挂牌方式出让采矿权。

通过此次改革,我们要充分发挥市场配置资源的决定性作用,全面推进矿业权竞争性出让。除协议出让等特殊情形外,对其他矿业权要求一律以招标拍卖挂牌方式公开出让,减少人为技术判断,不区分勘查风险,由市场判断勘查开采风险,决定矿业权出让收益;同时,强调要尊重矿业发展规律,规定矿业权出让收益可按年度分期缴纳,首次按一定比例缴纳,降低投资人负担。对于探矿权,找到矿的在转为采矿权后缴纳其余部分。

记者:我们理解,矿业权协议出让是一种行政配置资源的方式,这次改革方案提出要严格限制矿业权协议出让,请问改革后协议出让与以往有什么不同?

姚华军:协议出让是针对一些特殊情形通过协议方式定向出让矿业权的方式。多年来,国土资源部不断完善矿业权协议出让管理制度,从严限制协议出让范围,持续规范协议出让程序。根据现行规定,只有5种情形的矿业权允许以协议方式出让,即:国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地,省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产资源开发项目,为列入国家专项的老矿山寻找接替资源的找矿项目,已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域,已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源的情形。

为进一步充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,防止以协议出让行政配置资源的方式带来不公平、不平等竞争以及由此产生的相关廉政风险,全面推进矿业权竞争性出让,本次改革进一步对协议出让范围进行严格控制,将当前允许以协议方式出让矿业权的5种情形调整减少为2种情形,即国务院确定的特定勘查开采主体和批准的重点建设项目、大中型矿山已设采矿权深部。除此之外,其他情形一律不予协议出让。

记者:矿业权审批权限是社会尤其是矿业权人非常关注的问题,作为落实《方案》的一项重要举措,近期国土资源部公布实施了《关于委托山西省等6个省级国土资源主管部门实施原由国土资源部实施的部分矿产资源勘查开采审批登记的决定》(国土资源部令第75号)。请问出台这项部门规章的主要考虑及其重点规范的内容有哪些?

杜官印:此次《方案》明确将“下放审批权限,强化监管服务”作为改革任务之一,要求选取山西等6个省(自治区),开展矿业权出让制度改革试点,下放矿业权审批权限。在不突破现行法律法规规定的前提下,根据《行政许可法》有关规定,以委托方式下放部分矿产资源勘查开采审批登记权限,既符合党中央、国务院关于“放管服”改革的有关要求,进一步减少审批环节,提高审批效率;又可以提供改革样本,为探索完善矿产资源勘查开采审批登记制度提供实践基础,积累经验,充分体现了立法和改革的有效衔接。《决定》主要内容共8条,对委托依据、委托事项范围、监督管理和委托期限等内容进行了规定。

第一,关于委托的法律依据。《行政许可法》明确规定,行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定,可以委托其他行政机关实施行政许可。《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》及其附录按照矿种和区域等进行划分,规定了国土资源部以及省级国土资源主管部门勘查开采审批登记权限。《决定》明确了委托的法律依据,是《行政许可法》《矿产资源法》及其配套法规。

第二,关于委托的事项范围。根据《方案》关于矿业权审批权限下放的有关要求,一是关于勘查审批登记委托事项,除石油、烃类天然气、页岩气、放射性矿产、钨、稀土等6种矿产资源由国土资源部实施勘查审批登记外,其他原由国土资源部实施的矿产资源勘查审批登记的;二是关于开采审批登记委托事项,除石油、烃类天然气、页岩气、放射性矿产、钨、稀土、资源储量规模10亿吨以上的煤、资源储量规模大型以上的煤层气、金、铁、铜、铝、锡、锑、钼、磷、钾等17种矿产资源由国土资源部实施开采审批登记外,其他原由国土资源部实施的矿产资源开采审批登记的。同时,为与矿产资源管理工作实践相衔接,《决定》规定,在公布之前国土资源部有关矿产资源勘查、开采审批登记权限调整的规定继续执行。

第三,关于监督管理。《决定》明确,国土资源部对6省(区)国土资源厅实施受委托行政许可的行为负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。同时,《决定》规定了国土资源部通过全国矿业权统一配号系统在线监管、随机抽查、重点检查等方式,对6省(区)国土资源厅实行监督管理;以及6省(区)国土资源厅应当加强对本行政区域内矿产资源勘查开采行为进行监督管理的有关内容。

第四,关于委托期限。《方案》要求,2018年在继续试点、总结经验的基础上,加快推进相关法律法规修订;2019年在全国推广实施。为进一步与《方案》有关内容以及相关法律法规修订相衔接,《决定》明确委托期限为5年。

记者:请问在《矿业权出让制度改革方案》实施中,如何发挥经济手段的调节和引导作用,调动社会投资矿产资源开发的积极性?

刘键:多年来,国土资源部会同财政部等部门积极出台政策,通过完善激励机制、降低企业负担、提供财政资金扶持等方式,不断降低投资成本,引导和鼓励社会资本进入矿业投资领域。

在本次改革中,进一步明确和加强相关激励措施。

一是积极创新矿业权经济调节机制。矿业权使用费的征收方式和征收标准已经近20年未进行调整,此次改革的重点是调整过低的征收标准,建立累进动态的调整机制。调整的原则是:低费率起步,充分保障矿业权人的合理勘查开发的工作需求;累进制调整,遏制矿业权人“跑马圈地”和长期“圈而不探”的行为,提高矿产资源的利用效率。同时,具体的征收标准将根据矿产品价格变动情况和经济发展需要进行动态调整,避免征收标准长期不变,调控能力减弱。

二是合理收缴矿业权出让收益,减轻企业负担。矿业权出让收益是国家作为矿产资源所有者的权益,适用于所有国家出让的矿业权。矿业权出让收益主要通过竞争方式确定。为了减轻企业尤其是勘查企业的负担,矿业权出让收益可以分段、分期缴纳。其中,探矿权取得勘查许可证时,首次仅缴纳一定比例,其余部分可以在转为采矿权后在采矿权有效期内继续缴纳;采矿权在取得采矿权许可证时缴纳一定比例后,其余部分可在采矿权有效期内分期缴纳。

三是完善国家财政出资探矿权管理,扩大社会投资空间。此次改革在矿业权出让方式上大大压缩了申请在先、协议出让等行政配置资源的空间,为社会投资公平参与竞争创造了更多的机会。按照财政投资管理政策调整的要求,财政资金将逐步退出社会资本有意愿、有能力、有竞争的商业性勘查领域,将勘查市场进一步向社会放开。财政资金以向社会提供服务为目的,除部分特殊规划区和特殊矿种外,主要用于基础性、公益性地质工作。

记者:为什么通过试点先行的形式推进改革,选取6个试点省(区)出于什么样的考虑?

姚华军:矿业权出让制度改革涉及矿业权出让方式、出让收益、审批权限等重大政策和利益调整。为了积极稳妥地推进改革,为矿产资源相关法律法规修改积累经验,经中央同意,选取山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省(区)开展试点,成熟完善以后再向全国全面推广施行。

在试点地区的选区上,我们一是考虑了与相关改革的衔接。矿业权出让制度改革是生态文明体制改革的一部分,福建、江西、贵州是我国设立的首批国家生态文明改革试验区,在三省试点,有利于地方政府统筹推进相关改革试点工作。二是考虑到不同类矿产资源管理的特点,选择能源和其他重要固体矿产等资源丰富省份开展试点。山西是国家资源型经济转型综合配套改革试验省,又是国土资源部煤层气矿业权审批制度改革试点省;新疆是国务院确定的油气勘查开采改革试点省份;湖北是磷矿、铁矿、铜矿的资源富集区,还是页岩气资源丰富的省份。三是6个省(区)从地域分布上也有一定的代表性,而且6个省(区)国土资源主管部门承担改革试点任务的积极性都很高。综合考虑,我们选择了上述6个省(区)开展试点工作。

按照改革进度安排,2017年启动试点工作;2018年在继续试点、总结经验的基础上,出台和修改完善相关规范性文件;在总结评估试点工作的基础上,2019年在全国推广实施。对于试点地区以外的其他省份,当前的主要任务是认真学习领会矿业权出让制度改革的精神,为全面实施提前做好各项前期准备工作。□

编辑:宫莉

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