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一切为了矿业高质量发展

—— 访树人律师事务所合伙人卢晓武

2019-12-11 9:04:21 来源:中国矿业报 本报记者:刘盼盼 李德重

十九大报告指出:“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。随着我国经济的高速发展,作为国民经济重要基础产业的矿业也得到了快速发展,相关的矿产资源法律制度也在不断完善。

近年来,我国相关的法律制度都有什么变化?对我国矿业企业高质量发展产生了怎样的影响?对此,《中国矿业报》记者采访了树人律师事务所合伙人卢晓武,带大家了解近年来涉矿法律法规的相关变化。

《中国矿业报》:卢律师您好,从法律角度来讲,您认为国务院机构改革组建自然资源部,对我国矿业发展有什么影响?

卢晓武:职责明确、运转高效的管理体制,是自然资源管理相关制度落地生根的重要保障,我认为这个变化意义深远。

一是体现了国家对自然资源集中统一管理的决心,有效解决了之前自然资源多头管理的乱象。党的十八大以来,按照中央部署,自然资源资产产权制度改革提速推进,在推进自然资源统一确权登记、完善自然资源资产有偿使用、健全自然资源生态空间用途管制和国土空间规划、加强自然资源保护修复与节约集约利用等方面进行了积极探索。同时,农村集体产权、林权等一批产权制度改革步伐加快,形成了一系列制度方案、标准规范和试点经验。

之前,我国的自然资源是多部门管理,由此导致了权责交叉、权责模糊、监管分散、产权纠纷多发等现象。自然资源部的成立,以及配套法规的制定和实施,有利于自然资源资产产权制度相关改革的系统性、整体性和协调性的进一步延伸和完善,为自然资源资产产权制度改革的顶层设计奠定基础,有效解决自然资源权属及利用和恢复治理等环节的突出问题。

二是从自然资源的权属登记制度上来看,实现了统一确权登记制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记,清晰界定了全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体,划清了全民所有和集体所有、全民所有和不同层级政府行使所有权、不同集体所有者、不同类型自然资源之间的边界。

自然资源统一确权登记制度是贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设决策部署的重要举措,自然资源确权登记的法治化,将推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度,有利于实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。

事实证明,自然资源部的组建有利于降低管理成本,提高管理效率,有利于资源的保护和有效利用,这就是最显著的意义。

《中国矿业报》:2019年3月15日,自然资源部《关于印发〈矿业权出让管理办法〉的通知》公开征求意见的说明,对此,您有什么想法?

卢晓武:该通知对市场化配置资源体现得更为充分。譬如:征求意见稿规定,除3种特殊情形外,矿业权应当一律采取招标、拍卖、挂牌方式公开出让。

征求意见稿称,探矿权采矿权出让活动,原则上按照颁发勘查许可证、采矿许可证的法定权限,由县级以上人民政府自然资源主管部门负责组织实施。属自然资源部审批权限需要进行招标、拍卖、挂牌出让矿业权的,石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物矿业权出让由自然资源部组织,可委托省级自然资源主管部门实施;其他矿产由自然资源部委托省级自然资源主管部门组织实施。

以招标、拍卖、挂牌方式出让矿业权的,应当按照审批管理权限,在同级政府公共资源交易平台或者自然资源主管部门委托的矿业权交易平台上进行。受委托组织实施出让的矿业权,勘查许可证、采矿许可证由委托机关办理审批登记。

多年来,国家陆续出台了一系列规定文件,对矿业权出让方式进行调整,从最初的申请在先为主,到后来申请在先、协议出让、招拍挂出让方式并存,再到后来以招拍挂为主的出让方式。从政策变化的趋势可以看出,在矿产资源的配置中更加趋向于市场化配置,全面推行竞争出让,严格控制协议出让,取消申请在先方式(仅对财政全额出资开展勘查和探矿权转采矿权,保留申请审批的出让方式),基本实现了市场化配置,从制度设置上解决了市场对资源配置的主导作用,由市场判断勘查开采风险,进一步扩大市场竞争出让范围,鼓励民间资本等各类投资进入矿业领域,激发了市场活力,并有效防范了该领域的权力寻租和腐败等违法犯罪和违纪违规等行为。

《中国矿业报》:十九大报告明确指出,我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。您能谈一下,近年来,我们矿业领域为促进生态文明建设而制定的相关法律政策吗?

卢晓武:首先,环境保护日益规范和严格,在绿色矿山建设方案方面,2017年3月22日,《关于加快建设绿色矿山的实施意见》发布,提出绿色矿山发展要求与标准,并公布了不同矿种行业绿色矿山的建设要求;2018年6月22日,自然资源部发布《非金属矿行业绿色矿山建设规范》等9项行业标准的公告;2019年6月4日,自然资源部办公厅发布《关于做好2019年度绿色矿山遴选工作的通知》。通过出台一系列规范性文件,加大了绿色矿山建设的落实和推进力度。

在露天矿山的治理方面,2019年5月29日,自然资源部、生态环境部印发《关于加快推进露天矿山综合整治工作实施意见的函》,要求全面摸底排查露天矿山情况、核查露天矿山开发利用、环境保护、矿山地质环境恢复治理和土地复垦等情况的基础上,逐矿逐项登记汇总,分类建立台账,提出整治意见。

以上政策的颁布实施,均是在贯彻落实《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》的指导下,推动矿业绿色发展的举措。绿色矿山的推行,将有助于矿山开采与环境保护治理相结合,坚持经济效益和生态效益相统一的发展方针,一方面有利于矿山环境恢复和治理,另一方面也对矿业企业的环保建设、长远经营提出了更高要求。

其次,恢复治理保证金调整为基金,对企业而言无疑是重大利好。2019年7月24日,自然资源部修订了《矿山地质环境保护规定》和《土地复垦实施条例》,将地质灾害恢复治理方案和土地复垦方案合并为矿山地质环境保护与土地复垦方案;将缴存的矿山地质环境治理恢复保证金修改为采矿权人计提矿山地质环境治理恢复基金,基金由企业自主使用,根据其矿山地质环境保护与土地复垦方案确定的经费预算、工程实施计划、进度安排等,统筹用于开展矿山地质环境治理恢复和土地复垦。

将矿山地质环境恢复治理和土地复垦合二为一,简化了采矿权申报材料和审批流程,切实减轻了矿业企业的负担。而矿山地质环境治理恢复保证金改为矿山地质环境治理恢复基金,将矿业企业向相关政府部门缴纳保证金的制度改为企业自行建立基金制度,增加了矿业企业进行环境恢复治理和土地复垦资金来源的灵活性和可调度性,有利于地质环境恢复治理工作的及时有效开展。

《中国矿业报》:关于矿业权维护流转审批环节有哪些重大变化?

卢晓武:矿业权的维护流转环节优化了监管流程,切实减轻了矿业企业的负担。一是取消审批事项。取消矿业权投放计划审批、探矿权和采矿权协议出让申请审批、地质调查备案核准、中外合作勘查和开采矿产资源前置性审查等。二是精简要件。比如,不再将安全监督管理部门意见作为颁发采矿许可证的前置要件。三是下放审批权限。矿业权出让制度改革试点省(区),自然资源部仅保留石油、烃类天然气、页岩气、放射性矿产、钨、稀土6种矿产的探矿权、采矿权审批,保留资源储量规模10亿吨以上的煤以及资源储量规模大型以上的煤层气、金、铁、铜、铝、锡、锑、钼、磷、钾等矿产的采矿权审批,其余矿种的矿业权审批权限全部下放省厅。

同时,各地也在积极开展矿业权审批权限下放的改革探索。如,一些地方探索将部分探矿权、部分矿种矿床储量为大中型规模的采矿权授权(委托)市级国土资源主管部门或市(县)政府审批登记。此外,对矿业权审批登记的中介服务事项进行了清理规范,取消了矿业权转让鉴证和公示;勘查实施方案审查、开发利用方案审查由管理部门委托组织审查并承担审查费用,不再要求企业承担审查费用。

《中国矿业报》:对《资源税法》的颁布实施,您有什么看法?

卢晓武:2019年8月26日《中华人民共和国资源税法》颁布,并于2020年9月1日起正式施行。该法颁布实施,对于矿业企业而言,大部分矿产品的资源税根据销售价格征收,较之之前设置的从量计征而言,从价计征的方式更加科学合理。

另外,该法收回了国务院对税目、税率的调整权,以及财政部对税目、税率的具体制定权。 税率的具体确定下放省、自治区和直辖市人大常委会决定,同时报全国人大和国务院备案,并赋予地方从价计征和从量计征的选择权,但需要向全国人大和国务院备案。

《中国矿业报》:在当前的经济形势下,作为一名矿业行业律师,您对矿业企业有什么建议?

卢晓武:一是矿山企业要高度重视合规经营。十九大明确指出 ,“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。”对矿业企业而言,一方面要全面掌握立法和政策的动向,为企业后续发展指明方向;另一方面要加强合规建设,不断加强自身力量和借助外部力量,完善各个环节的合规性审查,避免因违规而被关停或淘汰。二是要向精细化、科技化方向发展。如今的世界处在一个变革的时代,信息高度发达,人民群众的法律意识、环保意识不断增强,对生活环境的要求和标准不断提升,企业必须改变思路,实现由粗放转向精细化管理的转变,这样才能在激烈的市场竞争中处于不败之地,实现高质量发展。□

网站编辑:宫莉

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