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压覆矿产资源审批的内涵与意义

——压覆矿产资源审批专题报道之一

2020-3-8 14:52:15 来源:中国矿业报 作者:申升

编者按:近年来,社会上出现了大量的建设项目压覆矿产资源纠纷案件,很多律师将此类案件归属于重大且疑难涉矿案件的范畴。说其重大,是因为通常情况下此类案件所涉及的标的都比较大;说其疑难,是因为此类案件既涉及不同的建设项目类型,需要了解相应领域的专业基础知识,又涉及矿业方面的专业法律知识以及《物权法》《侵权责任法》等,涉及的专业和领域十分广泛。在建设项目压覆矿产资源纠纷类型案件中,建设项目压矿审批是特别需要关注的,这一环节是高速公路、铁路、油气管道、输电线路、水库等大型基础设施建设项目压覆矿产资源纠纷处理中极为关键的部分,但目前现有相关法律法规等还不够完善和明确,导致很多人对该审批环节模糊不清、缺乏基本的认识,本报特推出压覆矿产资源系列报道,从压覆矿产资源审批的内容、压覆矿产资源审如何审批、审批后如何做以及审批出现问题后如何处理等进行探讨,希望可以为读者提供一些借鉴。

要搞清楚“压覆矿产资源审批是什么”,首先需要了解什么是压覆矿产资源。根据目前法律规定,压覆矿产资源是指因建设项目实施后导致已查明的矿产资源不能开发利用的情况。如果建设项目压覆区与勘查区块范围或矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘查开采的,不作压覆处理。我国《矿产资源法》第三十三条规定:“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前,建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准,不得压覆重要矿床。”

建设项目压覆矿产资源审批是《矿产资源法》所确定的一项重要管理工作。压覆矿产资源应当依法办理审批手续。基于矿产资源国家所有的前提和应当给予的保护,我国对于压覆矿产资源实行严格的审批制度,以防止违法压覆矿产资源。根据法律规定和矿政管理的实际情况,建设项目压覆矿产资源审批从法律性质上讲属于“行政许可”的范畴,应当受到《行政许可法》的规制。我国法律规定,未经科学论证和省级以上自然资源主管部门批准,不得压覆重要矿产资源。对于压覆重要矿产资源的建设项目,要严格论证,协调好经济补偿,尽量做到不压、少压,同时也要采取有效措施保障建设项目的顺利进行。而且,相关规定还要求,在设置自然保护区、世界文化与自然遗产、森林公园、风景名胜区等范围时,涉及查明重要矿产资源的,有关主管部门也应当与自然资源主管部门进行充分衔接,严格论证。

矿产资源作为一类重要的自然资源,是社会和经济发展的重要物质基础。矿产资源属于国家所有,矿产资源国家所有权是国家对矿产资源独占性的支配权,同其他所有权一样,具有绝对性、排他性和永续性。矿产资源国家所有权制度是我国国家财产所有权制度十分重要的组成部分。国家保障矿产资源的合理开发利用,禁止任何组织或个人利用任何手段侵占、破坏矿产资源。

矿产资源国家所有权是矿产资源的所有者国家依法对矿产资源享有占有、使用、收益和处分的权利。国家通过矿业权的设定、许可和管理实现所有权的各项权能。矿产资源所有权和矿业权共同构成了矿产资源产权的内容。国家对矿产资源的所有权,是通过国家对探矿权、采矿权的授予和对勘查和开采矿产资源的监督管理以及对矿产资源实行有偿开采等方面来体现的。矿产资源属于国家所有,建设项目压覆矿产资源,实质上是对于矿产资源的处置,应当得到《矿产资源法》授权部门的许可。

从本质上而言,对于建设项目压覆矿产资源审批管理,就是在建设项目实施与国家矿产资源保护之间进行取舍。压覆矿产资源审批不仅是协调建设项目用地与矿产资源开发利用矛盾的重要制度,也是加强矿产资源保护管理的重要制度抓手。通过加强压覆矿产资源审批管理,既可以有效处理项目用地与矿产资源开发利用的矛盾,还可以更大程度上提升对国家重大项目用地的保障能力,推动国家重要矿产资源合理有效的开发利用。为此,原国土资源部根据《矿产资源法》规定,先后发布了《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》(国土资发〔2000〕386号)、《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发〔2010〕137号)规定了压覆矿产资源的管理权限、管理范围、基本程序等,用以指导全国压覆矿产资源审批工作。

矿业权属于用益物权,建设项目压覆矿产资源,需要妥善处理好建设单位与矿业权人双方的利益关系。因此,对于建设项目压覆矿产资源行为的合法性判断,关键在于看建设单位是否履行了压覆矿产资源审批的法定义务,是否取得了有权矿政机关的审批同意。至于现实中压覆矿产资源纠纷案件中存在的建设用地使用权与矿业权的冲突问题,很大原因就在于建设单位及相关用地审批机关没有严格按照法律所设置的先进行压覆矿产资源审批再出让土地使用权的基本程序而造成的结果。

压覆矿产资源审批对避免或减少压覆重要矿产资源、提高矿产资源保障能力,保障建设项目正常进行具有重要作用。有规定指出,各省级资源行政主管部门应当充分认识压覆重要矿产资源审批管理工作的目的和意义,既要加强审批管理,又要做好服务;做到既保护矿产资源,又有利于建设项目顺利进行,维护矿业权人合法权益。

网站编辑:宫莉

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