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生态产品价值实现的机制与路径探讨

——纪念“两山论”提出15周年

2020-7-15 8:29:54 来源:中国矿业报

编者按:

理论源于实践,实践需要理论指引。 2005年8月15日,时任浙江省委书记习近平同志在湖州市安吉县余村考察时,首次提出“绿水青山就是金山银山”重要理念,即“两山论”,并成为习近平生态文明思想理论体系的重要内容。为纪念“两山论”提出15周年,本报特约包括中央党校(国家行政学院)在内的有关院校著名教授、专家撰文,就如何深入学习贯彻习近平生态文明思想和党的十九届四中全会精神、坚持和完善生态文明制度体系、绿水青山如何转化为金山银山、生态产品价值实现的机制与路径、促进人与自然和谐共生、提升生态环境治理能力等,进行专题研究与探讨。本期先刊出三篇,以飨读者。

以机制创新推进生态产品价值实现

□ 李宏伟

生态产品是我国基于工业文明迈向生态文明的背景下提出的独创性概念,是指在不损害生态系统稳定性和完整性的前提下,生态系统为人类提供的物质和服务产品,水源涵养、水土保持、污染物降解、固碳、气候调节等调节服务,以及源于生态系统结构和过程的文学艺术灵感、知识、教育和景观美学等文化服务。进入新时代,随着我国人民对美好生活中生态产品需求的增强,生态产品成为社会关注的热点。何种机制的建立可以促进生态产品价值变现,实现对生态资源的有效保护、合理利用和优化配置,提升优质生态产品的供给能力?这关系到绿水青山如何有效转化为金山银山,成为生态文明建设领域的重要问题。

一、生态产品价值实现机制建立的理论背景

1.生态产品的概念界定

《全国主体功能区规划》(国发〔2010〕46号)首次将空气、水源、气候等自然要素赋予“产品”属性,创新性地提出“生态产品”概念,并将生态产品置于与农产品、工业品和服务产品同等的地位,为转变资源管理方式、协同生态效益与经济效益开辟了新视角,但其内涵还是不够完整。随着《关于健全生态保护补偿机制的意见》的实施,特别是2018年习近平总书记亲自部署“选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点”,当前学界对生态产品的认识呈现出两类观点:第一类观点是延续2010年《全国主体功能区规划》的提法,将生态产品等同于具有生态系统功能的自然资源要素,作为生态系统的产物和组成部分,能够提供供给、调节、文化、支持等生态系统服务,这类观点将生态产品视为投入要素,容易导致生态产品的利用停留在初级原材料开发阶段。第二类观点从广义视角提出生态产品既包括自然资源要素,也包括资源经过产业化加工衍生出的产品。有的专家认为,生态产品是良好的生态系统以可持续的方式提供满足人类直接物质消费和非物质消费的各类产出。综合来看,狭义的生态产品是指生态系统调节服务产品,具有外部性和公共属性特征;广义上的生态产品是生态系统产生的可以被人类合理有序、可持续的开发利用,具有经济价值的物质产品、调节服务产品和文化服务产品。

2.生态产品价值实现的理论梳理

20世纪后期,科学家开始认识到生态系统不仅为人类生产生活提供物质产品,还对人类生存与发展有重要的支撑作用。联合国统计署《环境经济核算体系-中心框架》(UN, 2014)强调生态系统重要性,并明确“生态系统资产”包含生物和非生物成分组合及其他共同作用的特征,生态系统服务从生态系统资产中生成,进一步明确了其是一个存量的概念。

生态产品是生态资产释放生态价值的载体。在国际上与之类似的是生态系统服务,是指人类从生态系统获得的各种惠益。联合国千年生态系统评估报告和环境经济综合核算(SEEA)研究对生态资产、生态产品研究具有重要影响作用。在各级政府的支持下,广大中国学者在国家、省域、市域、县域甚至是村级尺度上对不同生态系统类型开展了大量实践探索,试图为生态产品价值实现提供理论依据和数字支撑,但由于缺乏相关的转化标准等原因,有关成果迟迟未能真正纳入政府的决策体系。

在生态产品价值政策创新应用方面,中国科学院欧阳志云研究员首次提出生态系统生产总值(Gross Ecosystem Product, GEP)概念,将其定义为“生态系统为人类福祉和经济社会可持续发展提供的最终产品与服务价值的总和”。GEP强调了最终产品与服务,为生态产品价值实现提供了理论基础。生态环境部王金南院士等在绿色GDP基础上,提出了既做减法(扣除资源消耗、环境损害),又做加法(补充生态效益)的中国经济-生态生产总值核算模式(Gross Economic-ecological Product, GEEP),强调经济与生态价值的整合及其协调发展。学界通常将生态产品价值区分为可供交易的直接市场价值(经济价值)和需要补偿的非直接市场价值(生态价值),目的在于明确生态产品开发利用的功能定位。

生态补偿是中国化的“生态系统服务付费”(PES)。国外关于生态系统服务付费的政策设计通常是小尺度的,生态系统服务使用者和提供者身份和责任明确,主要集中在水资源管理、栖息地保护、森林碳汇等方面。广义上的生态补偿一直被视为生态产品价值实现的重要途径。实践中,我国各级政府已经出台了超过300项与生态补偿直接相关的法律、法规和政策措施,并通过政策工具和市场工具使生态产品价值得以实现,是生态补偿市场化、多元化改革的重要出路。

生态产品价值实现是一个理论性、政策性和实践性极强的课题,国外的一些研究多是从个别地区的案例入手,从理论层面做的应然性探讨。我国对该问题的关注度颇高,2020年4月27日,自然资源部公布了其组织编写的《生态产品价值实现典型案例》,但目前的研究仍处于探索阶段。

二、建立生态产品价值实现机制面临的问题

1.生态产品价值的特性

与一般纯粹的经营性产品或公益性产品相比,生态产品价值呈现出几类特性,给生态产品价值核算与实现增添了难度。

一是生态产品价值的外部性。生态产品的市场价值既包括直接获取的食物、水资源等的价值,还包括由生态产品提供的正外部性服务而产生的外溢价值。

二是生态产品价值的稀缺性。随着生态治理水平提升,各地区生态环境质量趋于均衡,原有的生态优势逐渐弱化,生态产品的稀缺性价值随之减少。

三是生态产品价值的空间差异性。各地因生态产品的生产成本、需求水平差异,导致同种生态产品在不同区域间的价值有别。

四是生态产品价值的公共性。基于消费视角,生态产品具有(准)公共物品属性,难以形成有效的资源配置市场,难以由统一的市场价格反映价值。

2.生态产品价值实现机制建立的障碍

由于生态产品形态多样、价值构成复杂,因此,生态产品价值实现路径需要依据存在形态和产品属性加以分类。通常可以将生态产品价值区分为可供交易的直接市场价值(经济价值)和需要补偿的非直接市场价值(生态价值)。但是,如何解决生态产品量化表达问题,包括生态产品的实物定量化表达、价值定量化表达、在空间上的表达等;如何明晰产权,活跃生态市场;如何健全多元化的生态综合补偿机制等,都是现实中遇到的难题。究其原因,我们发现目前尚存在对生态产品分类尚不清晰、管理主体不甚明确、对生态产品的特殊性未给予应有的关注等诸多问题,严重阻碍了生态产品价值实现机制的建立。

三、生态产品价值实现机制亟待创新

推进生态产品价值实现亟待机制创新,需要从基于科斯定理的市场化路径与基于庇古理论补偿机制着手进行破解。建立政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现机制,是贯彻落实习近平生态文明思想、践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要举措,也是推进生态文明建设的必然要求。

只有充分发挥政府和市场的主体作用,才能完善生态产品价值实现机制。当前,对可供交易的物质产品可以建立与之相应的市场化机制,通过市场化、多元化路径促进生态产品价值;对不能直接变现的生态涵养类产品应建立生态指标和生态信用,发挥政府对市场的激励与约束作用;此外,还需要健全基于GEP的评价考核机制,GEP核算结果可以为经济社会考评、生态付费、生态补偿政策制定提供理论支撑和科学依据,促进区域生态环境与生态经济的相互转化,实现区域间协调发展。

总之,通过研究产权改革,探讨生态账户建立的可能性以及GEP考核评价、生态补偿、绿色金融等途径,并构建相应的关联机制。创新绿色金融、信息共享机制,充分发挥生态补偿机制和市场机制的作用,促进生态产品的价值在以政府为主导的生态补偿和多元主体参与、绿色金融支撑的市场化机制协同推进下得以实现,推动绿水青山提供的生态产品转化为金山银山。从而满足新时代人民对优质生态产品的需求,实现人与自然和谐共生现代化。□

(李宏伟教授,中共中央党校(国家行政学院)社会和生态文明教研部生态文明建设教研室主任)

生态产品价值核算与应用的中国智慧

□ 宋昌素

“绿水青山就是金山银山”是习近平生态文明思想的核心要义,揭示了经济发展与生态环境保护之间的辩证关系,体现了习近平治国理政的绿色发展观。在过去,人们由于对生态产品价值认识不充分,尤其是认为生态调节服务产品的经济价值无法核算,因此认为生态产品价值难以兑现。生态产品价值核算可以为科学认识生态产品价值提供依据,为将生态效益纳入社会经济考评体系提供参考,为将“绿水青山”转化为“金山银山”的生态产品付费行为提供基础,在推进高质量绿色发展各个环节中发挥着重要作用。

在生态产品价值核算、指标建立和实践应用方面,中国政府的顶层设计和中国学者的学术研究位于国际前列,为全球绿色发展贡献了中国智慧。党的十九大报告中明确提出:“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,又要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”,首次将保障优质生态产品供给写进党的政治纲领,体现了顶层设计对生态产品可持续供给的高度重视。在学术研究方面,目前国际学界对于生态系统产品与服务的定义和分类基本达成共识,但是由于核算目的、数据可得性等方面的差异,包括被广泛参阅的联合国统计署SEEA(环境经济综合核算体系)系列文件在内的国际研究缺乏对生态产品价值核算的指标体系和技术方法作统一详细说明。与西方学者对自然资本的点状研究不同,中国生态产品价值核算学术研究虽然起步较晚,但是在十几年的发展中,中国学者开展了广泛的研究,生态产品评估经历了从样方尺度的点状研究到全国尺度的面状研究、从水源涵养功能量多少吨到水源涵养价值量多少亿、从生态产品价值数字统计到生态产品价值空间制图、从零散的单项生态产品价值核算到生态系统生产总值(GEP)核算的进步和发展,形成系统的评估体系和科学的核算方法,得到国际社会的关注和认可,表明中国学界生态产品价值核算理论扎实、思路先进、方法科学处于国际领先地位。

生态产品价值科学评估体系与核算机制为全球生态产品价值核算给出了中国方法。中国科学家建立了完善的生态产品价值核算指标体系和技术方法,在国际首先提出生态系统生产总值(GEP)的概念来核算生态产品总值,评估自然生态系统为人类生存与发展所提供给的支撑作用和福祉贡献,并将其定义为“一定区域在一定时间内,生态系统为人类提供最终生态产品与服务的经济价值总和”,在理论上得到国际社会的广泛认可。GEP核算是运用生态经济学方法从生态物质产品、调节服务产品和文化服务产品三个方面明确生态产品所蕴含的货币价值。其中,生态物质产品包括农林牧渔产品和水资源等,调节服务产品包括水源涵养、土壤保持、防风固沙等,文化服务产品包括生态旅游、景观价值等。GEP概念的提出和科学的核算结果为将生态效益纳入经济社会评价体系、生态保护成效评估、生态产品付费政策制定以及生态产品价值实现提供了科学依据,使得生态产品价值评估结果更便于纳入决策体系,并用于规划和管理。

生态产品价值应用于生态补偿绩效评估是综合评估生态保护成效的中国实验。2014年,亚洲开发银行资助中国在青海、贵州和云南选择省、市、县不同尺度开展建立科学可行的生态补偿绩效与地方政府生态保护成效评估体系的研究。这个实验建立了面向生态补偿的生态产品总值(GEP)和生态资产核算指标体系、技术方法,为生态补偿绩效考核、重点生态功能区政府绩效考核和生态补偿政策实施有效性评估提供科学依据和技术支持,向国际社会分享了利用GEP和生态资产核算评估生态补偿政策的中国做法与经验。

生态产品价值应用于生态文明建设考核是将生态效益纳入政绩考核的中国创新。在高速经济增长和快速城镇化背景下,管控城市生态空间和保障生态产品供给显得尤为重要。作为我国快速城镇化地区典型代表,深圳市的盐田区将生态产品总值(GEP)纳入政府部门的生态文明考核评价体系,通过制度设计使生态产品总值“进规划、进项目、进决策、进考核”,建立了GEP和GDP“双核算、双运行、双提升”的考评机制,在将生态系统对人类福祉的贡献纳入政策制定和决策方面做了大胆创新的尝试。

生态产品价值应用于生态产品价值实现是探索经济绿色增长新路径的中国创举。“生态产品价值实现”不仅是中国破解经济发展和生态环境保护难题、实现绿色发展的新方法,在全球范围内也是新课题。在我国,浙江、福建、江西和湖北等省份正在积极探索生态产品价值实现路径。其中,浙江丽水以生态产品总值为科学依据推动“政府采购生态产品”和“企业购买生态产品”,湖北鄂州根据生态产品总值核算结果在不同区域之间设计生态补偿规则,这些做法都是基于生态产品总值科学核算,把绿水青山蕴含的生态产品价值转化为金山银山,实现生态产品付费、协调区域经济发展的中国创举。

毫无疑问,在生态产品价值核算、指标建立和政策应用方面,中国的顶层设计和学术探索是处于国际领先的,“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观堪称占据了全球生态文明建设的制高点。毋庸讳言,当下的生态产品价值实现理论和实践的探索还是非常初步的,未来道阻且长,需要我们通过建立生态产品价值科学核算机制,通过政策创新、制度设计,持续为生态产品价值实现探索提供科学依据和理论支撑,保障优质生态产品可持续供给,全面建设美丽中国,继续为全球高质量绿色发展提供中国样板,贡献中国智慧!□

(作者单位:中共中央党校(国家行政学院)社会和生态文明教研部生态文明建设教研室)

发挥政府和市场合力 促进生态产品价值实现

□ 薄凡

生态产品概念的提出为转变资源管理方式、协同生态效益与经济效益开辟了新视角。从供给侧来看,保持经济发展的长期动力必然要求肯定“资源有价论”,破解保护和发展矛盾,《全国主体功能区规划》首次将空气、水源、气候等自然要素赋予“产品”属性,与农产品、工业品和服务产品置于同等重要的地位,要求通过保护和修复生态系统,确保优质生态产品供给,蕴含着建立绿色生产方式的基本理念;从需求侧来看,党的十九大报告指出“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境的需要”,生态产品不仅是维系生存发展的基本需求,也是新时期解决温饱需求后对优质资源、绿色食品和优美环境等高层次、多样化的需求,蕴含着培育绿色生活方式的基本理念。

随着全国各地纷纷开展“生态产品供给和价值实现”实践探索,一批卓有成效的做法初步得以验证。2020年4月,自然资源部办公厅印发《关于生态产品价值实现典型案例的通知》,以11个典型案例为各地推进生态产品价值实现工作提供借鉴。尽管各地生态矛盾表现不一、生态产品形态多样,但成效突出的实践探索均离不开政府和市场的明确定位和协同作用,归结其经验如下:

一是以守好生态红线为导向,集合财政支持与社会资本推动生态修复和补偿。守好生态红线是确保生态系统功能良性运转的前提,由社会经济活动负外部性导致功能退化的生态系统,必须经过修复和改造才能提供具有价值的生态产品。由于供给生态产品的生态系统大多具有公共物品属性,因此生态修复和补偿必然要求政府监督和提供激励;而生态修复和补偿所依赖的大量资金和技术更需要社会力量予以支持。山东威海市华夏城“矿坑废墟变景区”引入民营企业华夏集团作为修复和开发主体、江西赣州寻乌县“废弃矿山变工业园区”由县财政出资,联合其他合作银行成立生态基金,撬动社会投资推进生态修复,均体现了政府支持和监督下,社会主体共同参与、共享收益和共担成本的治理路径。

二是以要素市场化配置为导向,创立政府规范下的资源产权交易市场。对于可清晰界定产权的生态产品,市场交易的实质是交换产权,生态产品价值实现就等同于产权所有者权益变现。一方面,明晰生态产品产权主体,意味着厘清市场主体权责,落实生态产品供给职能,保证生态产品收益合理分配;另一方面,按照产权分离思想,在坚持自然资源国家所有权的前提下放活经营权,以资源资产化、资本化形式实现生态产品价值。绿色金融工具在创新产权交易市场上发挥着举足轻重的作用,重庆推行的地票交易、森林覆盖率指标交易等创新举措,推动了城乡间资源优化配置;森林碳汇和湿地碳汇等也可被视为一项生态产品,通过碳排放指标交易达到减排和增收的双赢效果。由于这类产权交易类型多样,交易产品主要是将政府规定的约束性目标转化为交易指标,因此交易市场的创建和运营依赖于政府的认可、监督和规范。

三是以集约化经营管理为导向,搭建政府引导下的管理和运营平台。资源富集的农村地区,面对劳动力锐减的现实约束,资源分散布局、小农式分户经营难以满足资源高效利用的要求。对此,南平市由政府主导引入社会资本和专业运营商共同搭建“生态银行”,对林木、土地等资源集中收储和规模整治,将分散资源整合为优质资产;厦门五缘湾片区由市土地发展中心牵头、联合专业建设单位,实现整村用地收储,集中改造和建设;余姚市梁弄镇以党政主导、村居主体、社会参与共同搭建要素统合平台,实施全域土地统筹规划综合整治。政府牵头搭建专业化管理运营平台,在充分尊重农户意愿的前提下集中人财物推进集约化经营,既为社会资本参与生态产品开发提供了信用背书,又为生态产品对接市场需求、实现价值转化提供了渠道。

四是以全面性系统性为导向,多元市场主体参与推进资源互补和产业融合。将生态产品纳入现代经济体系范畴,是推动生态效益切实转化为经济效益的可行路径。构成生态产品的自然资源本质上是一种生产要素,只有与其他资源要素融合互补,才能发挥应有的作用,实现综合效益最大化。生态产品供给涉及多方主体和多重利益,必须充分纳入企业、公众等市场主体,以多样、理性的消费需求为导向,创新产业形式发掘生态产品价值。尤其对于生态调节服务、文化服务这类无形的生态产品,其价值难以单独量化,可通过生态旅游产业、休闲农业等形式,将生态价值附着在有形产品或服务上,引导消费者付费。南平“生态+文化”产业、余姚“绿色+红色”产业、玉溪集中优势资源建立“综合产业集群”等实践,不拘泥于单一资源的开发利用,在系统性修复治理的基础上,集合多种资源要素,打造立体化生态空间和多样化业态,以产业关联效应、规模效应促进生态产品保值增值。

生态产品兼有公共产品属性和经营性产品属性、链接生态系统和经济系统,其供给和管理无疑是对处理政府和市场关系的新考验。当前,生态产品价值实现在政府监管和市场化运作等环节仍存在困境。比如,如何厘清生态产品的边界和适用性,避免“一箩筐”地引入而降低效益;除了政府补偿外如何保证生态产品的非市场价值的实现;如何把握资源管理和运营平台的职能范围,充分尊重市场主体的自主选择意愿,保证资源要素自由流动,避免形成僵化固定模式等,这些难题有待于规范的制度保障和长效工作机制,确保持续的实践创新、检验和反馈,最终融合于现代化经济体系和生态文明建设战略布局中。□

(作者单位:中共北京市委党校经济学教研部)

网站编辑:宫莉

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