矿山生态自然恢复制度的完善路径

　　——以安徽湖北等省份探索实践为例

　　◎  王光禹

　　矿山自然恢复是矿山地质环境保护与土地复垦的重要方式，目前在我国尚处于探索实施阶段。

　　笔者以安徽省和湖北省矿山自然恢复制度为例进行对比分析。从矿山自然恢复制度设计来看，两地有以下共同点：一是适用条件均要求地质结构稳定且无直接威胁对象；二是实施主体均为属地县级自然资源主管部门，目标矿山均为历史遗留废弃露天矿山；三是工作流程上均需要县级自然资源主管部门调查、专家论证、建立名录、管护验收，要求报地方政府和市级自然资源主管部门，并由市级自然资源主管部门最终验收或认定；四是均设立了不能按期自然恢复的补救措施。同时两地制度设计存在不同之处：一是安徽省以通知的方式采取一次性摸底调查全部纳入名录，湖北省制定的技术规范要求各地根据情况自行调查，逐年纳入名录；二是矿山自然恢复适用条件有差别，在责任主体、破坏面积、区域等方面都有各自考量；三是在实施过程中，湖北省增加了公示备案要求，体现了公众参与；四是恢复周期、退出机制上要求不同。

　　矿山自然恢复的地方实践

　　2020年，安徽省自然资源厅公布第一批共223个自然恢复废弃露天矿山名录，其中安徽省六安市霍邱县罗塔山、鞍山、西楼3处废弃矿山被纳入自然恢复方式进行治理的矿山名录，至2023年底再无相关名录公示信息。山东省烟台市开展了矿山自然恢复相关工作，2023年完成87处废弃矿山自然恢复核实工作。湖北省宜昌市于2021年开始尝试对部分已自然恢复矿山进行验收认定，在2022年9月湖北省自然资源厅出台技术规范之前，矿山自然恢复采取县级自行组织验收的方式进行，由自然资源主管部门会同生态环境、应急管理、林业和园林、水利和湖泊部门前往矿山现场核验，对不存在地质灾害隐患、无生态环境污染、破坏区达到复绿要求的，五部门依据职能职责签字确认通过验收，并将验收意见及现场照片等资料报送市局备案，对达不到要求的提出整改意见或变更修复类型。技术规范正式实施后，湖北省建立了严格的矿山自然恢复管理制度，由县级自然资源主管部门开展现状调查、组织专家论证、建立名录，然后上报市局公示、上报省厅备案，再组织编制矿山自然恢复方案、落实管控监测要求、完成县级初验后报市局验收认定，最后完成名录销号、公示。2023年6月，宜昌市公示了首批122家自然恢复矿山名录，截至2023年底，共有67家矿山通过自然恢复验收或认定。从统计数据来看，在2023年名录公示前已自然恢复35家（含9家人工辅助自然恢复矿山），占比52%；无人为干扰的自然恢复24家，占比36%；人工辅助自然恢复8家，占比12%。其中2021年和2022年主要以县级组织相关部门验收为主，分别验收3家和27家，均为已自然恢复矿山，2023年按照技术规范，市级认定37家（含已自然恢复5家）。

　　存在的不足

　　通过前往宜昌8个县市区实地调研和现场走访，基层工作人员反馈矿山自然恢复制度在实施过程中还存在以下不足：一是流程繁多，并不适宜所有矿山。如矿山已自然恢复（局部小面积开采但无地质灾害隐患且已自然复绿、历史遗留矿山长期闲置已基本复绿）或取得矿业权证后长期停产未开采或开采面积不大、可依靠生态系统自我恢复，若按照正常程序出具调查报告、组织论证、重新编制自然恢复方案，然后再组织层层验收，不仅浪费基层行政资源，增加财政压力，也加重了基层的工作负担。二是适用条件还需进一步完善。技术规范针对的对象仅为露天矿山，但对部分已采取硐口封堵、矿区范围内露天部分可依靠生态系统自行恢复的地下开采矿山，并未考虑在内。三是损毁面积采取定量方式予以确定不够科学。因为不同地区的生态系统自我修复能力不同，在水土条件较好地区，植被易于存活，反之在干旱炎热地区不利于植被生长，而且有些重金属地区植被生长更加困难。因此，采取“定量+定性”方式完善技术规范，使其更加科学。

　　矿山生态自然恢复制度的完善路径

　　针对目前矿山自然恢复制度存在的问题，笔者认为可以通过加强顶层设计、明确适用条件、优化管理方式、细化管理流程来实现矿山自然恢复的行政管理目的。

　　以法律法规明确各级管理职责及要求。《长江保护法》第62条规定，县级以上地方人民政府具有督促采矿权人切实履行生态环境修复责任的义务。矿山自然恢复作为矿山地质环境保护与土地复垦的一种类型，理应在相关部门法中以法律条文的形式明确多元主体之间的法律关系，设定矿山地质环境保护与土地复垦类型及惩戒条款，以正其名、以充其实，发挥法律的强制力来督导相关主体履行其职责、责任或义务。

　　明确矿山自然恢复的适用条件。各地按照法律法规要求，根据矿山生态修复目的，结合部门规章出台地区矿山自然恢复的规范性文件，应系统考虑当地地质环境、生态环境等因素，综合制定地方配套技术规范或地方标准，规范矿山自然恢复管理秩序，细化矿山自然恢复的适用条件。为明晰矿山自然恢复适用条件，在此明确以下概念：矿山修复区为矿山发证区域与开采活动破坏区域的整个露天区域，破坏区是指开采活动所破坏的区域，若破坏区存在独立分隔的情况，则需要逐个开展分析。结合前文分析，“矿山自然恢复”的适用条件可以从四个方面加以考量：一是在原址上短期不再设立新矿业权的历史遗留矿山、轻微开采的废弃矿山、取证后过期的未开采矿山或已完成地下治理措施并封堵硐口的地下开采矿山露天部分；二是矿山修复区地质结构稳定，无地质灾害隐患；三是矿山修复区无环境污染不利影响；四是矿山修复区为矿区露天部分，各破坏区面积不大于当地自然环境能够自我恢复的最大承载力面积，且矿山各破坏区均具备自然恢复的水土环境，自然恢复趋势明显。

　　优化矿山自然恢复行政管理方式。在纳入自然恢复矿山名录监管过程中，采取一次性清查的方式易对未来工作实际考虑不足，而采取年度变更方式则浪费各级太多管理资源，因此应结合两者优势予以运用。在首次开展矿山自然恢复公示前，可以运用一次性清查的方式摸清底数，分门别类确定修复方式；之后再按照年度变更的方式对新产生的自然恢复类矿山进行统计，形成长效管理机制。对拟纳入自然恢复名录的矿山，填报矿山自然恢复现状调查情况表并上报，表中应详细记录矿山修复区范围、各破坏区范围、矿山基本情况、地质灾害隐患、生态环境污染情况、植被生长条件、破坏区废渣废石堆存状况、现场照片、卫星遥感图片等内容。在矿山验收或认定时，应综合修复方式、管理权限等因素，合理确定验收主体。自然恢复类矿山不管是采取何种方式修复，其主体仍以自然恢复为主，即使采取工程措施也只是局部的或少量的，动工修复的范围、强度有限。而且，在前期调查时，相关资料已收集，市级自然资源主管部门在公示前可以审核，能够有效保证自然恢复的恰当性。根据行政法高效便民原则，行政管理应满足效能、兼顾效率，因此在法定范围内合理简化流程，通过分层管理实现繁简分流，更有利于提高行政效率。综上所述，由县级自然资源主管部门负责组织工程措施简单的矿山自然恢复验收更为合适。

　　（作者单位：湖北省宜昌市自然资源和城乡建设局）